ПОСТАНОВА
Іменем України
03 липня 2019 року
Київ
справа №823/1103/16
касаційне провадження №К/9901/13489/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Саприкіної І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016 (головуючий суддя: Бужак Н.П., судді: Костюк Л.О., Троян Н.М.) у справі №823/1103/16 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
У серпні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, в якому просив:
визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, викладене в листі за № 6214/6-16 від 25.07.2016, про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області площею 2,0 га кадастровий номер НОМЕР_1 у власність для ведення особистого селянського господарства;
зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути заяву від 07.07.2016 ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області площею 2,0 га кадастровий номер НОМЕР_1 у власність для ведення особистого селянського господарства, з урахуванням висновків суду та прийняти відповідне рішення у відповідності до вимог законодавства.
В обґрунтування позовних вимог вказав, що ним у порядку, визначеному ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), було подано до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність, втім відповідач пропустив місячний строк розгляду заяви, у зв`язку з чим, ОСОБА_1 реалізував право на виготовлення проекту землеустрою за принципом мовчазної згоди. Виготовлений проект землеустрою погоджений у встановленому законом порядку, проведена його обов`язкова державна землевпорядна експертиза та поданий на затвердження відповідачу. Однак відповідач листом №6214/6-16 від 25.07.2016 відмовив у погодженні проекту землеустрою з тих підстав, що рішенням сесії Білозірської сільської ради від 26.11.2015 №3-19/VІІ відмовлено позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а також проект землеустрою не містить рішення про надання дозволу на розробку цього проекту землеустрою.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 02.09.2016 адміністративний позов задоволено.
Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що рішенням колегії Держземагентства України №2/1 від 14.10.2014, введеним в дію наказом Держземагентства України №328 від 15.10.2014, обмежено існуючі права громадян на одержання у власність земельних ділянок, а також надано органам державної влади та місцевого самоврядування повноваження, які не передбачені Земельним кодексом України. Відтак, з огляду на те, що позивач подав усі необхідні документи для затвердження проекту землеустрою та надання у власність земельної ділянки, відмова Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, викладена у листі №6214/6-16 від 25.07.2016, є протиправною.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016 постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02.09.2016 скасовано та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відмовляючи позивачу у затвердженні проекту землеустрою, відповідач обґрунтовано врахував рішення сесії Білозірської сільської ради від 26.11.2015 №3-19/VІІ, яким було відмовлено позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства в адмінмежах Білогірської сільської ради за межами населеного пункту з підстав, що вказаний масив передбачений для надання учасникам АТО.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просив Верховний Суд скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016 та залишити в силі постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02.09.2016. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказав, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до скасування законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції. Крім того, зазначив на помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо необхідності врахування на стадії затвердження проекту землеустрою рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого з питань надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16.11.2016 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016.
На адресу Вищого адміністративного суду України від Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких відповідач з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції просив суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
В порядку ст. 31 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), п. 15 Перехідних положень КАС України за результатами автоматизованого розподілу від 14.06.2019 визначений склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 01.07.2019 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до ст. 345 КАС України.
Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог ст. 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що 03.11.2015 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаської області площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства. До заяви було додано: копію документа, що посвідчує особу (паспорт); копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера; викопіювання з карти із зазначенням земельної ділянки.
У зв`язку з тим, що у встановлений ст. 118 ЗК України строк позивач не отримав від відповідача рішення за результатом розгляду його звернення, останній скористався правом на замовлення такого проекту самостійно.
На виконання вимог ст. 118 ЗК України позивач 16.12.2015 подав до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повідомлення про те, що ним замовлено виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності в адміністративних межах Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області (за межами населеного пункту) Черкаської області площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства. До повідомлення позивачем додано копію договору №722 від 11.12.2015, укладеного між ним та ДП "Черкаський науково-дослідний інститут землеустрою".
Вказане повідомлення зареєстровано відповідачем 16.12.2015 об 11 год. 56 хв., після чого 16.12.2015 о 12 год. 00 хв. зареєстровано лист відповідача №5800/0/300-15, яким позивачу відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з посиланням на рішення Білозірської сільської ради №3-19/VІІ від 26.11.2015.
Висновком №8-28-0.5-772/15-16 від 03.02.2016 Управління Держгеокадастру у Черкаському районі Черкаської області відмовило позивачу в погодженні проекту землеустрою, посилаючись на відсутність у проекті рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
17.02.2016 позивач повторно звернувся з клопотанням до Управління Держгеокадастру у Черкаському районі Черкаської області, повідомивши, що законом передбачено можливість виготовлення проекту землеустрою без надання такого дозволу, в разі пропуску органом влади місячного строку розгляду заяви позивача. 02.03.2016 Управлінням Держгеокадастру у Черкаському районі Черкаської області прийнятий (затверджений) висновок №70/41-16 про погодження позивачу проекту землеустрою.
У висновку №467-16 від 21.04.2016, складеному за результатами проведення державної експертизи землевпорядної документації, зазначено, що представлений проект землеустрою відповідає вимогам земельного законодавства та діючим нормативно-методичним документам, встановленим нормам і правилам та оцінюється позитивно. При цьому, в зауваженнях до проекту зазначено про необхідність врахування рішення Білозірської сільської ради №3-19/VІІ від 26.11.2015 про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою при прийнятті рішення про затвердження проекту.
За змістом положень п.п. 12, 87, 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49 - 54 цього Порядку. Заявникові безоплатно надається витяг з Державного земельного кадастру для підтвердження внесення до Державного земельного кадастру відомостей, в тому числі виправлення виявлених помилок відповідно до пункту 144 цього Порядку, про державну реєстрацію земельної ділянки. Відомості Державного земельного кадастру є офіційними і вважаються об`єктивними та достовірними, якщо інше не доведено судом.
17.06.2016 відомості про наведену земельну ділянку внесені до Державного земельного кадастру та присвоєно їй кадастровий номер НОМЕР_1, про що позивачу видано витяг №НВ-7103828492016 від 17.06.2016.
07.07.2016 позивач звернувся до відповідача з заявою про затвердження проекту землеустрою. До заяви позивачем додано проект землеустрою та вищевказаний витяг з Державного земельного кадастру.
Проте, листом №6214/6-16 від 25.07.2016 Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області відмовило позивачу в затвердженні проекту землеустрою з посиланням на рішення Білозірської сільської ради №3-19/VІІ від 26.11.2015, а також на рішення уповноваженого органу про надання дозволу на його розробку.
Зазначена відмова, викладена у листі №6214/6-16 від 25.07.2016, і є предметом спору у цій справі.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом ст. 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з ч. 2 ст. 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями ч. 3 ст. 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Згідно з ч. 1 ст. 33 ЗК України громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Відповідно до ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом ч. 1-3, 5 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений ст. 118 ЗК України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Частиною 6 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. (......) органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
За змістом ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання (.....) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє (.....) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому, законодавець передбачив, що особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу. У разі реалізації особою цього права така має повідомити про це відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач реалізував право на замовлення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки без згоди Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, про що письмово повідомив останнього.
В подальшому відповідач листом від 16.12.2015 №5800/0/300-15 повідомив ОСОБА_1 про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з посиланням на рішення Білозірської сільської ради №3-19/VІІ від 26.11.2015.
07.07.2016 позивач вдруге звернувся до відповідача з заявою про затвердження проекту землеустрою. До заяви позивачем додано проект землеустрою та витяг з Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки.
Листом №6214/6-16 від 25.07.2016 Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області відмовило позивачу в затвердженні проекту землеустрою з посиланням на рішення Білозірської сільської ради №3-19/VІІ від 26.11.2015, а також на ту обставину, що наданий проект не містить рішення органу про надання дозволу на його розробку.
Частиною 8 ст. 118 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186 1 цього Кодексу.