ПОСТАНОВА
Іменем України
11 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 917/375/18
Провадження № 12-12гс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді - доповідача Рогач Л. І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
за участю секретаря судового засідання Салівонського С. П.,
розглянула у судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області на ухвалу Господарського суду Полтавської області від 19 червня 2018 року (суддя Кульбако М. М.) та постанову Східного апеляційного господарського суду від 14 листопада 2018 року (судді Пушай В. І., Стойко О. В., Пелипенко Н. М.) у справі № 917/375/18 за позовом виконуючого обовʼязки керівника Полтавської місцевої прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) та Полтавської міської ради (далі - Рада) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Старнайт" (далі - ТОВ "Старнайт", відповідач) про знесення самочинного будівництва та приведення земельної ділянки у попередній стан і
ВСТАНОВИЛА :
1. Короткий зміст заявлених вимог
1.1. У квітні 2018 року прокурор в інтересах держави в особі ДАБІ та Ради звернувся до господарського суду з позовом до ТОВ "Старнайт" про знесення самочинного будівництва площею 335 кв. м, розташованого з південного боку сторони заднього фасаду нежитлової будівлі кінотеатру - памʼятки архітектури національного значення (колишнє Дворянське зібрання 1810 року, охоронний № 577/6) за адресою: вул. Соборності, 31, у м. Полтава, з боку вул. Європейської (далі - обʼєкт самочинного будівництва), та приведення у попередній стан земельної ділянки орієнтовною площею 335 кв. м за рахунок відповідача.
1.2. Прокурор подав позов в інтересах держави в особі ДАБІ відповідно до положень статті 38 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.
1.3. Вказав, що відповідач самочинно виконує будівельні роботи з реконструкції нежитлових приміщень памʼятки архітектури національного значення за відсутності відповідного документа, який надає право на виконання будівельних робіт, що свідчить про істотне порушення будівельних норм і правил, будівництво здійснюється на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, а відповідач добровільно не виконав вимог щодо усунення порушення законодавства, встановлених у приписі органу державного архітектурно-будівельного контролю, що є підставою для звернення з позовом до суду відповідно до частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
1.4. При цьому прокурор вважав, що цей позов може бути предʼявлений одночасно також в інтересах держави в особі Ради, оскільки предметом спору є спільні права та обовʼязки ДАБІ та Ради, які виникли з однієї підстави - здійснення відповідачем самочинного будівництва на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, без відповідного дозволу на таке будівництво; однак орган ДАБІ, до обовʼязків якого входить державний контроль з наведених питань, протягом тривалого часу не вжив відповідних дій щодо знесення самочинної прибудови в судовому порядку, а Рада не виконує покладених на неї передбачених частиною четвертою статті 376 ЦК України функцій власника та розпорядника земельної ділянки, що належить територіальній громаді міста, визначених статтею 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні".
1.5. У заяві про уточнення позовних вимог прокурор указав також на те, що є позивачем за цим позовом у частині вимог щодо захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини у звʼязку з відсутністю повноважень на звернення до суду в органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах за нормами Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-III "Про охорону культурної спадщини".
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.1. Ухвалою Господарського суду Полтавської області від 19 червня 2018 року на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) провадження у справі закрито; скасовано заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою цього ж суду від 6 квітня 2018 року; знято заборону ТОВ "Старнайт" та іншим особам щодо вчинення будь-яких дій стосовно обʼєкта самочинного будівництва; повернуто Прокуратурі Полтавської області з державного бюджету сплачений судовий збір за подання позовної заяви.
2.2. Місцевий господарський суд дійшов висновку, що з урахуванням частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), цей позов має розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва обʼєкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинно збудованого обʼєкта, який є обовʼязковою передумовою, що надає можливість контролюючому органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", що узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а.
2.3. Предʼявлення позову прокурором в інтересах Ради як власника земельної ділянки, на якій здійснюється самочинне будівництво, на думку місцевого суду, також не змінює публічно-правового характеру спору.
2.4. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 14 листопада 2018 року ухвалу Господарського суду Полтавської області від 19 червня 2018 року залишено без змін.
2.5. Суд апеляційної інстанції зазначив, що доводи прокурора про доцільність захисту в порядку господарського судочинства прав та інтересів держави в особі власника нерухомого майна і земельної ділянки - Ради є необґрунтованими, оскільки метою знесення обʼєктів самочинного будівництва за позовом органів державного архітектурно-будівельного контролю є не самостворення з реєстрацією та переходом права власності на ці обʼєкти, а приведення будівництва у відповідність до імперативних вимог публічно-правових норм, направлених на захист суспільних інтересів. У звʼязку із цим висновок місцевого господарського суду про відсутність підстав та обставин зміни публічно-правового характеру спору на цивільно-правовий унаслідок предʼявлення прокурором позову в інтересах Ради (як власника земельної ділянки) є правильним. Крім того, прокурор заявив позов у інтересах ДАБІ без належних підстав для представництва інтересів держави в суді.
3. Вимоги та зміст касаційної скарги, надходження касаційної скарги на розгляд Великої Палати Верховного Суду
3.1. У грудні 2018 року заступник прокурора Харківської області подав до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Господарського суду Полтавської області від 19 червня 2018 року та постанову Східного апеляційного господарського суду від 14 листопада 2018 року, в якій просив судові рішення у цій справі скасувати, справу направити на розгляд до суду першої інстанції.
3.2. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 січня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області, справу № 917/375/18 разом зі згаданою касаційною скаргою передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 302 ГПК України.
3.3. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що заступник прокурора Харківської області у касаційній скарзі посилається, серед іншого, на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, зокрема, статей 15, 16, 376 ЦК України, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також статті 20 ГПК України при визначенні належності цього спору до справ адміністративної юрисдикції. Наголошує на тому, що спір між органом місцевого самоврядування - Радою як субʼєктом публічного права та відповідачем як субʼєктом приватного права про знесення незаконної прибудови не є публічно-правовим і має розглядатися в порядку господарського судочинства.
3.4. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 5 лютого 2019 року прийняла справу № 917/375/18 та призначила її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи; встановила строк для подання учасниками справи відзиву на касаційну скаргу.
4. Позиція учасників справи
4.1. Відповідач не повідомив про свою позицію щодо касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу не надіслав.
5. Фактичні обставини справи, встановлені судами
5.1. Суди попередніх інстанцій установили, що 6 липня 2016 року Рада як орендодавець та ТОВ "Старнайт" як орендар уклали договір оренди землі, предметом якого є земельна ділянка для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель, площею 1 494 кв м розташована за адресою: вул. Соборності, 31, м. Полтава.
5.2. Відповідно до пункту 2.1 договору оренди землі в оренду передається земельна ділянка площею 1494 кв. м з кадастровим номером 5310137000:15:006:0342.
5.3. Згідно з пунктом 3.1 договору оренди землі цей договір укладено на термін із 16 липня 2016 року по 31 грудня 2018 року.
5.4. 31 березня 2017 року за результатами перевірки орган контролю дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Департамент ДАБІ у Полтавській області відносно ТОВ "Старнайт" склав відповідний акт, протокол про правопорушення та надав приписи № 47, 48 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, та про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил відповідно.
5.5. Зі змісту зазначених приписів Департаменту ДАБІ у Полтавській області вбачається, що ТОВ "Старнайт" самочинно виконує роботи з реконструкції нежитлових приміщень памʼятки архітектури національного значення (колишнє Дворянське зібрання 1810 року, охоронний № 577/6) на вул. Соборності, 31 у м. Полтаві, а саме: на обʼєкті змонтовано металевий каркас на фундаменті, тобто відповідач виконував будівельні роботи не тільки в підвалі кінотеатру, а й здійснив самочинне будівництво шляхом зведення прибудови безпосередньо біля будівлі кінотеатру без відповідних дозвільних документів, тому владні повноваження Департаменту ДАБІ у Полтавській області щодо виявлення порушень будівельних норм, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності тощо поширюються як на будівлю кінотеатру (памʼятку архітектури національного значення), так і на самочинне будівництво - прибудову, яка безпосередньо прилягає до південного боку заднього фасаду кінотеатру.
5.6. Актом від 2 листопада 2017 року, складеним працівниками ДАБІ, встановлено, що приписи № 47, 48 від 31 березня 2017 року щодо зупинення будівництва та усунення порушень у встановлений у приписах строк ТОВ "Старнайт" не виконало.
5.7. Постановою Департаменту ДАБІ у Полтавській області від 14 квітня 2017 року відповідача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом другим пункту 5 частини другої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф.
6. Мотиви, з яких виходить Велика Палата Верховного Суду, та застосовані нею положення законодавства
6.1. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
6.2. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
6.3. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
6.4. Поняття "суд, встановлений законом" містить, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
6.5. За приписами частини другої статті 2 ГПК України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, повʼязаних зі здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
6.6. Частиною першою статті 20 ГПК України унормовано, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у звʼязку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках.
6.7. Справою адміністративної юрисдикції відповідно до частини першої статті 4 КАС України є публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у звʼязку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
6.8. За змістом частини четвертої статті 5 КАС України субʼєкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
6.9. За пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням субʼєкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому субʼєкту законом.
6.10. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "субʼєкт владних повноважень" є органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою, іншим субʼєктом при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
6.11. Отже, до розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають з владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.
6.12. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-ХІV "Про архітектурну діяльність" для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва обʼєктів архітектури додержання субʼєктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
6.13. Згідно із частиною першою статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) обʼєкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
6.14. За змістом статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність". До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
6.15. Таким чином, ДАБІ є субʼєктом владних повноважень, оскільки здійснює повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.