ПОСТАНОВА
Іменем України
20 червня 2019 року
Київ
справа № 826/6963/16
адміністративне провадження № К/9901/15708/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Голови Державної фіскальної служби України, Державної фіскальної служби України, третя особа - Одеська митниця Державної фіскальної служби, про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 січня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Келеберди В.І. (головуючий), Качура І.А., Данилишина В.М., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: Троян Н.М. (головуючий), Бужак Н.П., Костюк Л.О.,
в с т а н о в и в :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Державної фіскальної служби України від 05 квітня 2016 року № 281 "Про результати позапланового аудиту Одеської митниці ДФС" в частині оголошення догани першому заступнику Одеської митниці ДФС Кривоносу С.Ю.
2. Позовні вимоги ОСОБА_1 мотивував тим, що оспорюваний наказ є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки позивачем не було допущено порушень, за вчинення яких він би підлягав притягненню до дисциплінарної відповідальності. Позивач вказує, що застосування до нього дисциплінарного стягнення відбулося з порушенням положень Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII "Про державну службу" (далі - Закон № 3723-XII) і норм Кодексу законів про працю (далі - КЗпП) України.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 20 січня 2017 року в задоволенні позову відмовив.
4. Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 20 квітня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 січня 2017 року - без змін.
5. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що згідно з нормами Закону № 3723-XII обов`язком державних службовців є виконання покладених саме на них обов`язків відповідно до актів законодавства України. Ураховуючи, що порушення ОСОБА_1 положень статті 48 Бюджетного кодексу (далі - БК) України і Порядку організації та ведення договірної роботи в органах ДФС, затвердженого наказом ДФС від 27 жовтня 2014 року № 216, (далі - Порядок № 216) знайшли підтвердження під час вирішення справи, то висновок відповідача про неналежне виконання позивачем своїх обов`язків є обґрунтованим й відсутні правові підстави для визнання протиправним та скасування наказу Державної фіскальної служби України від 05 квітня 2016 року № 281 "Про результати позапланового аудиту Одеської митниці ДФС" в частині оголошення догани першому заступнику Одеської митниці ДФС Кривоносу С.Ю.
6. Залишаючи постанову суду першої інстанції без змін, апеляційний суд зазначив, що встановлені обставини справи свідчать про неналежне виконання позивачем своїх посадових обов`язків, тому підстави для скасування оспорюваного наказу відсутні.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій не надано оцінки порушенню відповідачем порядку застосування до позивача дисциплінарного стягнення. Залишено поза увагою, що відповідачем не встановлено складових, які є підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності, та не відібрано у позивача відповідних пояснень. ОСОБА_1 зазначає, що судами не враховано положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також, що його не було повідомлено про відкриття апеляційного провадження та про дату і час судового засідання в апеляційному суді.
IV. Позиція інших учасників справи
9. Державною фіскальною службою України подано заперечення на касаційну скаргу, мотивоване тим, що відповідачі діяли у відповідності до вимог законів та інших нормативно-правових актів, не порушували права та законні інтереси позивача, тому суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову і скасування наказу Державної фіскальної служби України від 05 квітня 2016 року № 281 "Про результати позапланового аудиту Одеської митниці ДФС" в частині оголошення догани першому заступнику Одеської митниці ДФС Кривоносу С.Ю.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 червня 2017 року відкрито касаційне провадження у даній справі.
11. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства (далі - КАС) України викладено у новій редакції.
12. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
13. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
14. На підставі протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями 05 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
15. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 31 травня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Кашпур О.В. (суддя-доповідач, головуючий суддя), Радишевська О.Р., Уханенко С.А.
16. Ухвалою касаційного суду від 18 червня 2019 року касаційну скаргу прийнято до провадження та призначено справу до розгляду у попередньому судовому засіданні на 20 червня 2019 року.
VI. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
17. Наказом голови Державної фіскальної служби України від 17 листопада 2015 року № 3642-о ОСОБА_1 призначено на посаду першого заступника начальника Одеської митниці ДФС.
18. Наказом голови Державної фіскальної служби України від 25 грудня 2015 року № 533-в на період відпустки ОСОБА_2 (начальник Одеської митниці ДФС) покладено виконання обов`язків начальника Одеської митниці ДФС на першого заступника начальника Одеської митниці ДФС Кривоноса С.Ю.
19. У подальшому, наказом голови Державної фіскальної служби України від 05 квітня 2016 року № 281 "Про результати позапланового аудиту Одеської митниці ДФС" першому заступнику начальника Одеської митниці ДФС Кривоносу С.Ю. за порушення Порядку № 216 та укладання договору із придбання AW усупереч вимогам статті 48 БК України оголошено догану.
20. Підставою для прийняття зазначеного наказу слугували: аудиторський звіт від 25 березня 2016 року № 3/99-99-06-04-20; доповідна записка Департаменту внутрішнього аудиту від 04 квітня 2016 року № 512/99-99-14-02-02-20; акти про ненадання пояснень ОСОБА_1 від 30 березня 2016 року та ОСОБА_2 від 04 квітня 2016 року.
VІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
21. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Спірні правовідносини врегульовані нормами Закону № 3723-XII (чинного на час виникнення спірних правовідносин) та КЗпП України.
23. У частині першій статті 5 Закону № 3723-XII закріплено, що державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов`язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.
24. Статтею 10 Закону № 3723-ХІІ встановлено основні обов`язки державних службовців, серед яких є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов`язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов`язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов`язків, ініціатива і творчість в роботі.
25. Відповідно до частини першої статті 14 Закону № 3723-ХІІ дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
26. У частині третій статті 14 Закону № 3723-ХІІ визначено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
27. Відповідно до положень статті 139 КЗпП України працівники зобов`язані працювати чесно і сумлінно, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу, додержуватись трудової і технологічної дисципліни, вимог нормативних актів про охорону праці, дбайливо ставитися до майна власника, з яким укладено трудовий договір.
28. Статтею 147 КЗпП України встановлено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: догана; звільнення.
29. Згідно з частинами першою, другою статті 147-1 КЗпП України дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника. На працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також органами, вищестоящими щодо органів, вказаних у частині першій цієї статті.
30. Відповідно до статті 148 КЗпП України дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
31. У статті 149 КЗпП України визначено, що до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення. За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.
VІІІ. Позиція Верховного Суду
32. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
33. Верховний Суд звертає увагу, що порушенням трудової дисципліни є невиконання або неналежне виконання з вини працівника покладених на нього трудових обов`язків, що проявились в порушенні: правил внутрішнього трудового розпорядку; посадових інструкцій; положень, наказів та розпоряджень власника, якщо вони мають законний характер.
34. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у відповідності до аудиторського звіту, затвердженого Державною фіскальною службою України 25 березня 2016 року № 3/99-99-06-04-20, Одеська митниця ДФС включена до мережі бюджетних установ Одеської обласної державної адміністрації та відповідно до пооб`єктного розподілу бюджетних коштів, затвердженого розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від 09 грудня 2015 року № 839/А-2015, їй передано бюджетні асигнування в сумі 17 500 грн за КПКВ 7851810 "Утворення центру надання адміністративних послуг та зони митного контролю", КЕКВ 3160 "Придбання земель та нематеріальних активів".
35. У зв`язку із завершенням бюджетного періоду та з метою упередження порушень бюджетного законодавства, листом від 18 грудня 2015 року № 5-08/3-8691 Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області звернуло увагу Одеської митниці ДФС на необхідність затвердження кошторису за вказаною програмою.
36. Кошторис Одеської митниці ДФС та план асигнувань загального фонду за КПКВ 7851810 "Утворення центру надання адміністративних послуг та зони митного контролю" взято на облік Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області.
37. Проте документальною перевіркою кошторису встановлено порушення вимог пункту 38 Порядку складання кошторисів, зокрема, у кошторисі та плані асигнувань відсутня дата його затвердження.
38. У розрахунку до кошторису, який є його невід`ємною частиною, показники видатків бюджету не деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю та не обґрунтовані, чим порушено вимоги пункту 22 Порядку складання кошторисів. Крім того, у розрахунку зазначено, що придбавається програмне забезпечення вартістю 17 500 грн, разом з тим, паспортом бюджетної програми передбачено створення та адаптацію програмного забезпечення, тобто оплату двох послуг: створення та адаптації.