ПОСТАНОВА
Іменем України
20 червня 2019 року
Київ
справа №510/2198/16-а
адміністративне провадження №К/9901/22145/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Ренійського районного суду Одеської області від 5 квітня 2017 року (суддя Гончарова - Парфьонова О.О.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року (судді: Кравченко К.В., Лук`янчук О.В., Стас Л.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ренійської районної ради Одеської області, третя особа - Ренійська районна державна адміністрація Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, -
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Ренійської районної ради Одеської області (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Ренійської районної ради Одеської області №111/14-VІІ від 15 грудня 2016 року "Про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Одеської області Білюку С.О.".
В обґрунтування вимог касаційної скарги вказував на протиправне прийняття рішення №111/14-VІІ від 15 грудня 2016 року, посилаючись на те, що Ренійська районна рада Одеської області діяла без достатніх фактичних підстав та з порушенням регламенту районної ради, які б давали можливість дійти обґрунтованого висновку про наявність передумов для висловлення такої недовіри.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Ренійського районного суду Одеської області від 5 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов до висновку про дотримання процедури включення до порядку денного засідання чотирнадцятої сесії Ренійської районної ради Одеської області питання про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Одеської області, а також дотримання порядку розгляду та вирішення цього питання. При цьому висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації є правом районної ради, яке закріплено Конституцією України та Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), Законом України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV), які не визначають переліку підстав чи обмежень для висловлення такої недовіри.
Зазначена позиція була підтримана Одеським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Ренійського районного суду Одеської області від 5 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року і прийняти нову, якою задовольнити позовні вимоги.
Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві. Зокрема вказує, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення були порушені вимоги Регламенту Ренійської районної ради Одеської області, затвердженого рішенням № 43/07-5 від 11 березня 2016 року в частині порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення.
Скаржник зазначив, що в оскаржуваному рушенні не наведено жодної підстави для висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Одеської області.
Позиція інших учасників справи
Відповідач та третя особа відзиву на касаційну скаргу не надали.
Рух касаційної скарги
Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 18 липня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Ренійського районного суду Одеської області від 5 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року.
15 березня 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Желтобрюх І.Л., (суддя-доповідач)Білоус О.В., Шарапа В.М.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Загороднюк А.Г. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Соколова В.М.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до розпорядження Президента України №708/2015-рп від 10 вересня 2015 року ОСОБА_1 призначено на посаду голови Ренійської районної державної адміністрації Одеської області. До виконання повноважень голови позивач приступив 14 вересня 2015 року.
Розпорядженням Ренійської районної ради Одеської області №69/Р-2016 від 2 грудня 2016 року про скликання чотирнадцятої сесії районної ради сьомого скликання вирішено провести 15 грудня 2016 року пленарне засідання із запрошенням, у тому числі, й голови райдержадміністрації ОСОБА_1 (а.с. 26-27).
Згідно протоколу засідання 14 сесії Ренійської районної ради Одеської області сьомого скликання від 15 грудня 2016 року, до порядку денного депутатом ОСОБА_2 . запропоновано включити питання про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Білюка С.О. Дана пропозиція підтримана 23 депутатами з 32 присутніх, і питання про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації включено до порядку денного сесії під номером 1.
За результатами підрахунку голосів з таємного голосування з питання "Про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 ", лічильною комісією складено протокол, відповідно до якого у таємному голосування взяли участь 32 депутата, з яких 26 проголосували за висловлення недовіри, проти -3, утрималось -2, 1 бюлетень визнано недійсним.
За результатами таємного голосування, Ренійською районною радою було прийнято рішення №111/14-VІІ від 15.12.2016 року "Про висловлення недовіри голові Ренійської районної державної адміністрації Одеської області Білюку С.О.".
Не погоджуючись з таким рішенням суб`єкта владних повноважень, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 118 Конституції України передбачено, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
За приписами частини другої статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі, зокрема, висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради.
Відповідно до статті 34 зазначеного Закону обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Визначення місцевого самоврядування в Україні міститься у статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та означає гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
В силу пункту 29 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної ради вирішуються питання прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
Статтею 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обумовлено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Згідно з частинами третьої, шостої статті 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.
Таким чином, питання висловлення недовіри голові районної державної адміністрації пов`язане з припиненням його публічної служби на цій посаді.
Зважаючи на те, що наслідком висловлення недовіри голові районної державної адміністрації є припинення його публічної служби на цій посаді, рішення ради з цього питання повинно бути ухвалене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.