ПОСТАНОВА
Іменем України
19 червня 2019 року
Київ
справа №2140/1828/18
адміністративне провадження №К/9901/10473/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Саприкіної І.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу №2140/1828/18
за позовом фізичної-особи підприємця ОСОБА_1
до Головного управління Держпраці у Херсонській області
про визнання протиправною та скасування постанови,
за касаційною скаргою фізичної-особи підприємця ОСОБА_1
на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року (у складі судді Кисельова О.Й.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року (у складі колегії суддів: головуючого судді Потапчик В.О., суддів Семенюк Г.В., Шляхтицького О.І.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду із адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Херсонській області (далі також - відповідач), в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 22 серпня 2018 року №ХС2163/1148/АВ/П/ТД-ФС про накладення на позивача штрафу у розмірі 223380,00 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 23 липня 2018 року ГУ Держпраці у Херсонській області здійснене інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1, за результатами якого складений акт №ХС2163/1148/АВ, яким зафіксовано порушення позивачем вимог частини першої статті 21, частини третьої статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України №413. 22 серпня 2018 року відповідач прийняв постанову №ХС2163/1148/АВ/П/ТД-ФС про накладення на позивача на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП штрафу у сумі 223380,00 грн. Позивач зазначив, що в акті інспекційного відвідування та під час розгляду справи про порушення законодавства про працю відповідач встановив, що ФОП ОСОБА_1 . допущено до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та не повідомлення ДФС про прийняття на роботу ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . Позивач із даними твердженнями відповідача не погоджується, оскільки на момент перевірки між ФОП ОСОБА_1 та ОСОБА_5, ОСОБА_3 були укладені цивільно-правові договори. Також позивач стверджує, що інспекційне відвідування проводилося за його відсутності, направлення на проведення перевірки та службові посвідчення інспекторів йому надані не були, що свідчить про порушення відповідачем пунктів 8, 9, 14 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №295 від 26 квітня 2017 року. Відповідач всупереч пункту 26 Порядку №295 не вручив позивачу акт інспекційного відвідування від 23 липня 2018 року, і тільки 22 серпня 2018 року на засіданні з розгляду справи про накладення штрафу в приміщенні ГУ Держпраці у Херсонській області даний акт отриманий представником ФОП. Позивач відмітив, що враховуючи значні порушення процедури проведення інспектування та додаткові пояснення щодо обставин перевірки, 22 серпня 2018 року відповідач вручив представнику позивача постанову про накладення штрафу. Посилаючись на існування цивільно-правових відносин з ОСОБА_5 та ОСОБА_3, позивач наполягає на відсутності підстав для притягнення його до відповідальності за допуск даних осіб до роботи без укладення трудового договору. Зазначені відповідачем в акті інспекційного відвідування обставини не відповідають дійсності, а тому оскаржувану постанову вважає протиправною.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено в повному обсязі.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що під час інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 та під час розгляду справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю відповідачем встановлено та належними доказами підтверджено факт використання позивачем найманої праці без належного оформлення трудових відносин, тобто порушення частини третьої статті 24 КЗпП України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 15 квітня 2019 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 квітня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №2140/1828/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Саприкіної І.В.
Ухвалою Верховного Суду від 18 червня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 19 червня 2019 року.
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 зареєстрований як фізична особа-підприємець 22 травня 2018 року. Основним видом економічної діяльності позивача є діяльність засобів розміщування на період відпустки та іншого тимчасового проживання, що підтверджується випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.
На підставі наказу Держпраці у Херсонській області від 20 липня 2018 року №752 головним державним інспекторам Дудченко Н.В., Головацькому О.І. та Карнаух Т.Ю. видано направлення від 20 липня 2018 року №1028 про проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 з питання дотримання законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин з 23 липня 2018 року по 24 липня 2018 року.
23 липня 2018 року проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 за місцем здійснення господарської діяльності: АДРЕСА_1, за результатами якого складено Акт від 23 липня 2018 року №ХС 2163/1148/АВ (далі - Акт №2163), який не містить підпису та заперечень ФОП ОСОБА_1
Актом №2163 зафіксовано порушення вимог частини третьої статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року №413, а саме: ФОП ОСОБА_1 допустив до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органом та повідомлення ДФС про прийняття двох осіб - ОСОБА_5 та ОСОБА_3, які виконували функції покоївок.
23 липня 2018 року відповідачем винесено припис про №ХС 2163/1148/АВ/П усунення виявлених порушень.
01 серпня 2018 року начальник ГУ Держпраці у Херсонській області прийняв рішення про призначення на 14 серпня 2018 року розгляду справи про накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафу, про що було повідомлено позивача рекомендованою кореспонденцією.
14 серпня 2018 року за клопотанням позивача розгляд справи про накладення штрафу відкладено до 22 серпня 2018 року, про що повідомлено ФОП ОСОБА_1 . рекомендованою кореспонденцією, відповідно до поштового чеку від 15 серпня 2108 року ФН 3000091621.
За результатами розгляду справи та на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України ГУ Держпраці у Херсонській області винесено постанову від 22 серпня 2018 року №ХС 2163/1148/АВ/П/ТД-ФС про накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафу за порушення частини першої статті 21, частини третьої статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України №413 у розмірі 223380,00 грн.
Вважаючи оспорювану постанову незаконною, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права шляхом скасування постанови.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відмовлено в задоволені позовних вимог. Зокрема, зазначає, що 23 липня 2018 року інспектором праці Головного управління Держпраці у Херсонській області Карнаух Тетяною Юріївною здійснено інспекційне відвідування фізичної особи, яка використовує найману працю, про що складений відповідний Акт від 23 липня 2018 року № ХС2163/1148/АВ (далі - Акт). Зазначений акт отримано тільки 22 серпня 2018 року представником позивача на засіданні з розгляду справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю в приміщенні Головного управління Держпраці у Херсонській області.
Інспекційне відвідування інспекторами праці 23 липня 2018 року проводилось без його участі, оскільки був відсутній вдома. Акт інспекційного відвідування не отримувався ні особисто, ні поштою, як того вимагає Закон. Суди попередніх інстанцій дійшли до помилкових висновків, що позивач відмовився від підписання та отримання акта, оскільки зазначений факт ніяким чином не зафіксований. Також суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про вручення примірників Акта з матеріалами поштовим відправлення.
Тому, на думку позивача, перевірка проводилась з грубим порушенням законодавства, а саме: пунктів 8 та 9 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідно до яких "Про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі. Під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення".
Суд попередніх інстанцій безпідставно дійшли до висновку про дотримання відповідачем вимог порядку № 295, тому що інспекційне відвідування може здійснюватися за відсутності керівника, за умови пред`явлення службового посвідчення об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі. Оскільки в нашому випадку інспекційне відвідування здійснювалось без його присутності або присутності уповноваженої ним особи, а також службове посвідчення йому або уповноваженій посадовій особі не пред`являлось.
Враховуючи, що складання акта та інспекційне відвідування здійснювалось без його участі, він не міг скористатись своїми правами, передбаченими пунктом 14 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295, а саме; 1) перевіряти в інспектора праці наявність службового посвідчення; 2) не допускати до проведення інспекційного відвідування; 3) подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження про усунення порушень до акта або припису; 4) вимагати від інспектора праці внесення запису про проведення інспекційного відвідування до відповідного журналу перевірок об`єкта відвідування (за його наявності) перед наданням акта для підпису керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником; 5) перед підписанням акта бути поінформованим про свої права та обов`язки, 6) вимагати від інспектора праці додержання вимог законодавства; 7) вимагати нерозголошення інформації, що становить комерційну таємницю або є конфіденційною інформацією об`єкта відвідування; 8) оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії інспектора праці, 9) отримувати консультативну допомогу від інспектора праці з метою запобігання порушенням під час проведення інспекційних відвідувань, невиїзних інспектувань.
Також суди поза увагою залишили порушення відповідачем пункту 26 Порядку № 295, відповідно до якого "у разі відмови керівника чи уповноваженого представника об`єкта відвідування від підписання або за неможливості особистого вручення акта і припису акт та припис складаються у трьох примірниках. Два примірники акта і припису не пізніше ніж протягом наступного робочого дня надсилаються об`єкту відвідування рекомендованим листом з описом документів у ньому та з повідомленням про вручення. На примірнику акта та припису, що залишаються в інспектора праці, зазначаються реквізити поштового повідомлення, яке долучається до матеріалів інспекційного відвідування та невиїзного інспектування. Об`єкт відвідування зобов`язаний повернути інспектору праці підписаний примірник акта та припису не пізніше ніж через три робочих дні з дати його отримання. У разі ненадходження в установлений строк підписаного примірника акта та припису складається акт про відмову від підпису у двох примірниках, один з яких надсилається об`єкту відвідування рекомендованим листом з повідомленням про вручення". До теперішнього часу вимог зазначених норм не виконано.
Суд першої інстанції неправомірно, тільки з пояснень відповідача в судовому засіданні, дійшов до висновку, що позивач під час інспекційного відвідування відмовився від отримання акта інспекційного відвідування №2163, оскільки він не був присутній при складанні акта та кому інспектори вручали акт йому не відомо. Крім того, вважає вручення ксерокопії акта інспекційного відвідування від 23 липня 2018 року №2163 на засіданні комісії 22 серпня 2018 року з розгляду справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю не є дотриманням відповідачем пункту 26 Порядку №295.
Також позивач зазначає, що суди не надавали правової оцінки щодо укладених з громадянами ОСОБА_5 та ОСОБА_3 цивільно-правових договорів, судами не встановлено факту прийняття позивачем осіб на роботу за конкретної кваліфікацією, професією, посадою тощо. Натомість позивачем було представлено цивільно-правові договори з цими працівниками, а також виписки з рахунку ФОП ОСОБА_1 на підтвердження сплати до ДФС усіх необхідних платежів, пов`язаних з виконанням зазначених цивільно-правових договорів з вищевказаними працівниками.
Від відповідача відзиву або заперечень на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було оскаржуване рішення Головного управління Держпраці у Херсонській області прийняте, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Статтею 43 Конституції України передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Згідно з частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Зокрема, згідно частини п`ятої статті 2 Закону № 877-V, органи Держпраці при проведення заходів державного нагляду (контролю), додержуються принципів державного нагляду (контролю); місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмеження у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактування норм на корить суб`єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборона на вилучення оригіналів документів та техніки; обов`язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерії ризику; право суб`єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальність посадових осіб органу державного нагляду (контролю); права суб`єктів господарювання; право на консультативні підтримку суб`єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю); та умови віднесення суб`єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі не затвердження відповідних критеріїв розподілу.
Відповідно до частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктами 1, 7 "Положення про Державну службу України з питань праці", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.