ПОСТАНОВА
Іменем України
20 червня 2019 року
Київ
справа №806/990/16
адміністративне провадження №К/9901/14747/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Коростенської міської ради Житомирської області (далі - Виконком) на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року (суддя Капинос О.В.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року (судді Жизневська А.В., Котік Т.С., Охрімчук І.Г.) у справі № 806/990/16 за позовом Виконкому до Житомирської обласної державної адміністрації (далі - Житомирська ОДА або Облдержадміністрація) в особі її голови С.О. Машковського про визнання протиправним та скасування розпорядження,
УСТАНОВИВ:
У червні 2016 року Виконком звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Житомирської ОДА в особі її голови С.О. Машковського, в якому з урахуванням заяви про зміну (уточнення) позовних вимог, просив визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача від 20 травня 2016 року № 140 "Про перейменування топонімічних об`єктів та демонтаж пам`ятників та пам`ятних знаків у Житомирській області" у частині, що стосується міста Коростеня, викладених у Додатках 1- 3.
Позов мотивований тим, що прийняття оскаржуваного розпорядження порушує власні (самоврядні) повноваження Виконкому щодо підготовки і внесення на розгляд ради питань стосовно перейменування (найменування) вулиць, провулків, проспектів, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території міста Коростеня. При прийнятті спірного розпорядження головою Облдержадміністрації не повідомлено посадових осіб органів місцевого самоврядування та не проведено громадських слухань щодо перейменування об`єктів топоніміки. Розпорядження прийняте з порушенням компетенції та процедури його прийняття, тому є протиправним та підлягає скасуванню.
Житомирський окружний адміністративний суд постановою від 15 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року, в задоволенні позову відмовив.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, Виконком звернувся до суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.
На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог позивач зазначив, що прийняття оскаржуваного розпорядження без попереднього направлення його проекту порушує власні (самоврядні) повноваження Виконкому щодо підготовки і внесення на розгляд сесії ради питань щодо найменування (перейменування) вулиць, провулків, проспектів, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території міста Коростеня. Суди дійшли помилкового висновку, що позивач не має повноважень на звернення до суду з цим позовом в інтересах територіальної громади міста Коростеня. Крім того, суди не надали жодної правової оцінки твердженням позивача щодо порушення пункту 29 частини 1 статті 85 Конституції України та неконституційності Закону № 317-VIII. З огляду на зазначене позивач вважає, що судові рішення у цій справі є протиправними та нівелюють законні права місцевого самоврядування та територіальної громади міста Коростеня.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 21 грудня 2016 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року касаційну скаргу Виконкому передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Білоус О.В.(суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
30 травня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 30 травня 2019 року № 529/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі й запереченнях на неї доводи, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що на виконання статей 6, 39, 41, частин 2-3 розділу VII Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-XIV), підпункту 6 пункту 2 статті 7 Закону № 317-VIII, ураховуючи пропозиції громадськості, рекомендації Українського інституту національної пам`яті та обласної комісії з топоніміки, 20 травня 2016 року головою Житомирської ОДА С.О. Машковським видано розпорядження № 140 "Про перейменування топонімічних об`єктів та демонтаж пам`ятних знаків у Житомирській області".
Пунктом 1 цього розпорядження вирішено перейменувати топонімічні об`єкти у населених пунктах Житомирської області без зміни нумерації будівель згідно з Додатком 1, а пунктом 2 - головам райдержадміністрацій, рекомендувати міським головам: 1) демонтувати пам`ятники, пам`ятні знаки, анотаційні дошки згідно з Додатком 2 та забезпечити їх зберігання; 2) звернутися до управління культури облдержадміністрації за дозволом на переміщення пам`яток місцевого значення (Додаток 3) та здійснити перевезення їх на територію Житомирського обласного краєзнавчого музею; 3) передбачити у місцевих бюджетах кошти на виготовлення та встановлення табличок з назвами вулиць і нумерацією будинків та здійснити їх встановлення; 4) повідомити керівників відповідних підприємств, організацій, установ та служб про зміну назв вулиць; 5) про виконання розпорядження поінформувати управління культури облдержадміністрації до 21 серпня 2016 року.
Згідно з додатком 1 до розпорядження, по місту Коростеню вирішено перейменувати 67 вулиць та провулків. Зокрема, вул . Ватутіна на вул . Михайла Стельмаха, вул . Ворошилова на вул . Марко Вовчок, вул. Галана на вул . Богдана Звіздецького, вул. Жукова на вул. Героїв Крут, вул. Кірова на вул. Шевченка, вул. Т.Г. Шевченка на пров. Шевченка, вул. Комісара Наровського на вул. Івана Богуна.
У пункті 5 розпорядження зазначено, що воно набирає чинності з моменту його державної реєстрації, але не раніше дня офіційного опублікування.
Вважаючи розпорядження від 20 травня 2016 року № 140 протиправним у частині, що стосується міста Коростеня, позивач звернувся до суду.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржуване розпорядження голови Облдержадміністрації видано з дотриманням строків та у межах повноважень, передбачених Законом № 317-VIII. Перейменування вулиць міста Коростеня відбулося з урахуванням думки громадськості, зокрема Громадської організації "Агенція регіонального розвитку", рекомендацій Українського інституту національної пам`яті та обласної комісії з топоніміки. Крім того, правовою експертизою встановлено, що оскаржуване розпорядження не підлягає реєстрації у головному територіальному управлінні юстиції так як має організаційний та рекомендаційний характер, спрямоване на організацію виконання розділу VII "Заключні положення" Закону № 586-XIV та не містить нових правових норм. Суди дійшли висновку, що згідно з положеннями Закону № 317-VIII органам місцевого самоврядування надавався строк для вжиття заходів щодо перейменування топонімічних об`єктів та демонтаж пам`ятників і пам`ятних знаків, що Коростенською міською радою та Коростенським міським головою зроблено не було. При цьому суди зазначили, що звернення до суду для захисту прав інших осіб буде можливим тільки за наявності особливої передумови - надання спеціальним законом такого права органу, який звертається до суду, проте у даному випадку, передбачені законом правові підстави для звернення Виконкому до суду в інтересах територіальної громади з вказаним позовом, відсутні.
Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.
В силу частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На підставі статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до частини 3 статті 24 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
09 квітня 2015 року Верховною Радою України прийнято вказаний вище Закон № 317-VIII, яким, зокрема, засуджено комуністичний та націонал-соціалістичний (нацистський) тоталітарні режими в Україні, визначено правові основи заборони пропаганди їх символіки та встановлено порядок ліквідації символів комуністичного тоталітарного режиму.
Відповідно до підпункту "є" пункту 4 частини 1 статті 1 Закону № 317-VIII символіка комуністичного тоталітарного режиму - символіка, що включає назви областей, районів, населених пунктів, районів у містах, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, проспектів, площ, майданів, набережних, мостів, інших об`єктів топоніміки населених пунктів, підприємств, установ, організацій, у яких використані імена або псевдоніми осіб, які обіймали керівні посади в комуністичній партії (посаду секретаря районного комітету і вище), вищих органах влади та управління СРСР, УРСР (УСРР), інших союзних або автономних радянських республік, працювали в радянських органах державної безпеки, а також назви СРСР, УРСР (УСРР), інших союзних або автономних радянських республік та похідні від них, назви, пов`язані з діяльністю комуністичної партії (включаючи партійні з`їзди), річницями Жовтневого перевороту 25 жовтня (7 листопада) 1917 року, встановленням радянської влади на території України або в окремих адміністративно-територіальних одиницях, переслідуванням учасників боротьби за незалежність України у XX столітті (крім назв, пов`язаних з опором та вигнанням нацистських окупантів з України або з розвитком української науки та культури).
Строки та повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій щодо здійснення в установленому порядку перейменування районів у містах, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, проспектів, площ, майданів, набережних, мостів, інших об`єктів топоніміки населених пунктів, а також інших географічних об`єктів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму встановлено пунктом 6 статті 7 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 317-VIII.
Згідно з пунктом 6 статті 7 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 317-VIII Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним державним адміністраціям, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом в установленому порядку здійснити демонтаж пам`ятників, пам`ятних знаків, присвячених особам, причетним до організації та здійснення Голодомору 1932-1933 років в Україні, політичних репресій, особам, які обіймали керівні посади у комуністичній партії, вищих органах влади та управління СРСР, УРСР (УСРР), інших союзних та автономних радянських республік (крім осіб, діяльність яких була значною мірою пов`язана з розвитком української науки та культури), працівникам радянських органів державної безпеки, подіям, пов`язаним з діяльністю комуністичної партії, встановленням радянської влади на території України або в окремих адміністративно-територіальних одиницях, переслідуванням учасників боротьби за незалежність України у XX столітті, а також в установленому порядку перейменувати райони у містах, сквери, бульвари, вулиці, провулки, узвози, проїзди, проспекти, площі, майдани, набережні, мости, інші об`єкти топоніміки населених пунктів, а також інші географічні об`єкти, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму.