ПОСТАНОВА
Іменем України
13 червня 2019 року
Київ
справа №1840/2507/18
адміністративне провадження №К/9901/10124/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу №1840/2507/18
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області
про визнання протиправними, скасування постанови та припису,
за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року (у складі судді Пилипчик О.А.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2019 року (у складі колегії суддів: головуючого судді Ральченка І.М., суддів Катунова В.В., Бершова Г.Є.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області, в якому з урахуванням зміни позовних вимог просив:
- визнати протиправним та скасувати припис Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області №СМ 441/178/АВ/П від 24 травня 2018 року про усунення виявлених порушень;
- визнати протиправною та скасувати постанову Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області №СМ 441/178/АВ/ТД-ФС від 04 червня 2018 року про накладення штрафу в розмірі 1340280 грн.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено в повному обсязі.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем не дотримано вимог статті 24 КЗпП України в частині обов`язкового укладання трудових договорів у письмовій формі шляхом укладення договору (контракту), або видання наказу, або розпорядження та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 11 квітня 2019 року.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 квітня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 18 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №1840/2507/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 12 червня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 13 червня 2019 року.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про участь в судовому засіданні та про зупинення виконання рішення Сумського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2019 року, в задоволенні яких було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 12 червня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що в період з 10 травня 2018 року по 11 травня 2018 року на підставі звернення ОСОБА_2 . №І-312/16-08/2018 від 10 травня 2018 року про порушення законодавства про працю в частині належного оформлення трудових відносин з найманими працівниками, начальником Управління Держпраці у Сумській області прийнято наказ №650 від 10 травня 2018 року та направлення на проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 №262/СМ441 від 10 травня 2018 року.
За наслідками інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 складено акт інспекційного відвідування від 11 травня 2018 року № СМ 441/178/АВ.
24 травня 2018 року Управлінням Держпраці у Сумській області винесено припис про усунення виявлених порушень №СМ441/178/АВ/П в строк до 08 червня 2018 року.
04 червня 2018 року на підставі вищезазначеного акта інспекційного відвідування начальником Управління Держпраці у Сумській області Семеног Ю.Д. винесено постанову №СМ 441/178/АВ/ТД-ФС про накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафу у розмірі 1340280 грн.
Позивач не погоджуючись з приписом та постановою відповідача, звернувся до суду за захистом своїх прав.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відмовлено в задоволені позовних вимог. Зокрема, зазначає, що судами порушено статтю 19 Конституції України, частину п`яту статті 2, статтю 3, частину четверту статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Крім того зазначає, що відповідачем було здійснено перевірку за відсутності підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Посилається позивач і на порушення судом апеляційної інстанції статті 160 КАС України, що, на думку позивача, призвело до прийняття незаконного рішення. Так, апеляційний суд невірно вказав, що предметом спору є встановлення наявності або відсутності трудових відносин, а не недійсність договорів підряду. Однак, суд не мав права самостійно визначати предмет та підстави позову, оскільки це право позивача згідно статті 160 КАС України.
Так, позивач зазначає, що предметом його позову є незаконність рішень суб`єкта владних повноважень і суд повинен був надати оцінку саме законності, об`єктивності та іншим критеріям таких рішень, а не надавати оцінку договорам підряду та на власний розсуд всупереч предмету та підставам позову, які визначаються виключно позивачем, визнавати відносини з виконавцями робіт трудовими.
На думку позивача, судами також порушено статті 72, 74, 77 КАС України, що призвело до ухвалення незаконних рішень, зокрема, суди безпідставно, всупереч існуючим доказам погодились з висновком відповідача про фактичне допущення до роботи 12 працівників без оформлення трудового договору. Однак обставини, які б підтверджували вказані висновки не встановлені, висновки судів не підтверджуються доказами.
Також, позивач посилається на неправильне застосування судами статей 21, 24, 265 КЗпП України, статті 204 та інших положень Цивільного кодексу України. Так, відповідно до частини першої статті 204 ЦК України правочин є правомірним, якщо його недійсність прямо не встановлена законом або якщо він не визнаний судом недійсним. Однак, суди, не вказуючи це в рішенні, фактично незаконно визнали укладені договори підряду недійсними, адже визнали їх трудовими. Проте, на думку позивача, уклавши договори підряду, він вправі розраховувати на їх правомірність в силу статті 204 ЦК України, а не на суб`єктивну оцінку цих договорів відповідачем.
15 травня 2019 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому відповідач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Сумського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2019 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було оскаржувані дії та рішення Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області здійснені, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі дії (бездіяльність) здійснені пропорційно та своєчасно.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Статтею 43 Конституції України передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Згідно з частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Зокрема, згідно частини п`ятої статті 2 Закону № 877-V, органи Держпраці при проведення заходів державного нагляду (контролю), додержуються принципів державного нагляду (контролю); місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмеження у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактування норм на корить суб`єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборона на вилучення оригіналів документів та техніки; обов`язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерії ризику; право суб`єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальність посадових осіб органу державного нагляду (контролю); права суб`єктів господарювання; право на консультативні підтримку суб`єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю); та умови віднесення суб`єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі не затвердження відповідних критеріїв розподілу.
Перелік підстав для здійснення позапланового заходу (позапланової перевірки) визначено в частиною першою статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", відповідно до якої підставами для здійснення позапланових заходів, зокрема, є: звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Відповідно до частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктами 1, 7 "Положення про Державну службу України з питань праці", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Основні засади процедури здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю врегульовані "Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 (далі - Порядок №295).
Відповідно до пункту 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Враховуючи викладене, суд вважає необґрунтованими твердження позивача про відсутність підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", для проведення перевірки, оскільки, як вірно встановлено судами попередніх інстанцій, в даному випадку інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 було проведено на підставі звернення ОСОБА_2 . №І-312/16-08/2018 від 10 травня 2018 року про порушення законодавства про працю в частині належного оформлення трудових відносин з найманими працівниками.
Суд критично ставиться до доводів касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції самостійно визначив предмет спору, оскільки такі доводи базуються на припущенні позивача та на помилковому розумінні норм адміністративно процесуального права. Позивачем, помилково ототожнюються поняття "предмет позову" та "предмет доказування".
Відповідно до пункту 4 частини п`ятої статті 160 КАС України в позовній заяві зазначаються зміст позовних вимог і виклад обстави, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.
Зокрема, як вбачається із позовної заяви ФОП ОСОБА_1 . предметом спору у цій справі, є визнання протиправними і скасування припису Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області №СМ 441/178/АВ/П від 24 травня 2018 року про усунення виявлених порушень та постанови Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області №СМ 441/178/АВ/ТД-ФС від 04 червня 2018 року про накладення штрафу в розмірі 1340280 грн.
Згідно із частиною другою статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Так, як вбачається із змісту позовної заяви позивач посилався на те, що в акті перевірки та в оскаржуваній постанові відповідача було зазначено про використання ОСОБА_1 найманої праці без належного оформлення двадцяти осіб, які були допущені до роботи без оформлення трудового договору, чим порушено частину першу та частину третю статті 24 КЗпП України. Однак, на думку позивача, такі висновки не відповідають дійсності і є припущенням, зазначені особи працювали на підставі цивільних договорів та не є працівниками ОСОБА_1 . Також у позовній заяві позивач аналізував зміст понять "трудового договору" та "цивільно-правового договору", посилався на обставини, які повинні були довести про існування саме цивільно-правових відносин між позивачем та особами, з якими укладено цивільно-правові договори, а не трудових. У зв`язку із чим, позивач наполягав на тому, що оскаржувана постанова №СМ 441/178/АВ/ТД-ФС від 04 червня 2018 року про накладення штрафу в розмірі 1340280 грн. є безпідставною та протиправною.
З огляду на такі обставини, очевидним є те, що предметом перевірки позивача було питання дотримання вимог законодавства про працю, в даному випадку, оформлення трудових відносин з найманими працівниками.
Тому, в силу частини другої статті 73 КАС України судом апеляційної інстанції було вірно зазначено, що предметом доказування в адміністративній справі, що розглядається, є встановлення наявності чи відсутності трудових відносин між позивачем та ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 , ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, на підставі всіх наданих сторонами доказів, оскільки саме зазначені обставини стали підставою для накладення на позивача штрафу в розмірі 1340280 грн.
При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до частини другої статті 2 КАС України, суди у справах щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень перевіряють, чи прийняті вони, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
Також, суд вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про порушення судами попередніх інстанцій статей 72, 74, 77 КАС України, зокрема те, що суди безпідставно, всупереч існуючим доказам погодились з висновком відповідача про фактичне допущення до роботи 12 працівників без оформлення трудового договору і, що такі обставини судами не встановлені та не підтверджуються доказами, у зв`язку із наступним.
Правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначено, крім Конституції України, Кодексом законів про працю України.
Так, частиною першою статті 3 КЗпП України передбачено, що законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Статтею 4 КЗпП України визначено, що законодавство про працю складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
Визначення трудового договору міститься у частині першій статті 21 КЗпП України та означає угоду між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін.