ПОСТАНОВА
Іменем України
11 червня 2019 року
Київ
справа №820/2639/18
адміністративне провадження №К/9901/66090/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого суді Берназюка Я.О.,
судді: Желєзного І.В., Коваленко Н.В.,
за участю:
секретаря судового засідання Бовкуна В.В.,
представника позивача Атаманюк І.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №820/2639/18
за позовом Першого заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Кегичівської селищної ради Кегичівського району Харківської області
до Кегичівської районної державної адміністрації Харківської області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Кегичівської районної державної адміністрації Харківської області
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року (у складі судді Зоркіної Ю.В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року (у складі колегії суддів: Рєзнікової С.С., Бегунца А.О., Старостіна В.В.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
11 квітня 2018 року позивач, Перший заступник керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Кегичівської селищної ради Кегичівського району Харківської області, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Кегичівської районної державної адміністрації Харківської області (далі також - відповідач), в якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Кегичівської РДА Харківської області, яка полягає у не нарахуванні збитків, завданих Кегичівській селищній раді Харківської області використанням без правовстановлюючих документів земельної ділянки площею 1046 м2, розташованої за адресою: смт. Кегичівка, вул. Волошина, 93 протягом 2015-2017 років;
- зобов`язати Кегичівську РДА Харківської області відповідно до Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 визначити розмір вказаних збитків.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, суб`єкт владних повноважень, не виконав обов`язку, покладеного на нього відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України та не довів правомірності вчинених дій.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана до суду 15 листопада 2018 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 листопада 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 10 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 820/2639/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 04 квітня 2019 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням учасників справи про дату, час та місце судового засідання.
22 квітня 2019 року до суду надійшло клопотання від відповідача, в якому зазначається, що у зв`язку із щільним графіком роботи та значною завантаженість, відсутністю можливостей забезпечити участь представника у судовому процесі, просить розглянути справу без участі відповідача та винести законне рішення.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 09 липня 2012 року на підставі договору купівлі-продажу нежитлової будівлі ОСОБА_1 придбано нежитлову будівлю кафе " Казка " загальною площею 418 м2, яка розташована на неприватизованій земельній ділянці розміром 0,0418 га, кадастровий номер НОМЕР_1 .
21 серпня 2012 року ОСОБА_1 звернувся до Кегичівської селищної ради з заявою про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1046 м2 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 .
30 серпня 2012 року рішенням ХХХІІІ сесії ІV скликання Кегичівської селищної ради № 576 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 1046 м2 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 .
На момент виникнення спірних правовідносин документація щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 не виготовлена, у зв`язку з чим Кегичівська селищна рада листом від 29 листопада 2017 року № 942/02.23 звернулася до Кегичівської РДА з вимогою провести нарахування збитків у вигляді упущеної вигоди за використання земельної ділянки протягом 2015-2017 років без правовстановлюючих документів.
До вказаного вище звернення Кегичівською селищною радою долучено рішення про надання дозволу на розробку технічної документації від 30 серпня 2012 року № 576, лист відділу у Кегичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 25 вересня 2017 року № 342/113-17 щодо нормативно-грошової оцінки одного метра квадратного землі за адресою АДРЕСА_1, відповідно до якого вартість одного метра квадратного земельної ділянки комерційного призначення за вказаною адресою складає у 2015р. - 243.88 грн., у 2016р. - 349.52 грн., у 2017р. - 379.41 грн.
Також, листом від 09 січня 2018 року № 545/02-23 на вимогу відповідача надано копію заяви щодо надання дозволу на розробку технічної документації на зазначену вище земельну ділянку та договір купівлі-продажу нежитлової будівлі від 09 липня 2007 року.
Як свідчать матеріали справи, 11 січня 2018 року за результатами розгляду заяви відповідачем прийнято рішення про неможливість визначення збитків, яке оформлено актом № 2, який затверджений розпорядженням голови Кегичівської РДА від 11 січня 2018 року № 6.
В обґрунтування прийнятого рішення відповідачем зазначено підставу, а саме не визначення меж земельної ділянки та відсутність реальної вартості земельної ділянки.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, задоволено позовні вимоги. Зазначає, що суди попередніх інстанцій безпідставно дійшли висновку про визнання протиправною бездіяльності Кегичівської РДА в нарахуванні збитків, завданих Кегичівській селищній раді Харківської області. Зокрема, зазначає, що в постанові Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 "Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" відсутні норми права, які наділяють Кегичівську РДА повноваженнями щодо визначення розміру збитків. Натомість, у пункті 2 цього Порядку зазначено, що розмір збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Крім того, посилається на помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо визначення реальної вартості майна.
В судовому засідання представник позивача заперечив проти доводів касаційної скарги та зазначив, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, право розпоряджатися землями територіальних громад, надавати земельні ділянки у користування із земель комунальної власності відповідно до Земельного кодексу України.
Згідно зі статтею 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Відповідно до частини першої, другої статті 120 Земельного кодексу України, у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об`єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення. Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об`єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.
Частиною першою статті 206 Земельного кодексу України встановлено, що використання землі в Україні є платним.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19 червня 2003 року № 963-IV самовільне зайняття земельних ділянок - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Відповідно до частини першої статті 124 Земельного кодексу України, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
Згідно зі статтею 125, 126 Земельного кодексу України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, після надання дозволу на розроблення технічної документації по встановленню меж (натурі) земельної ділянки проекту землеустрою документи виготовлені не були, будь-які угоди з селищною радою не укладалися.
Відповідно до статті 211 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок.
Згідно зі статтею 22 Цивільного кодексу України, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
Відповідно до статті 1166 Цивільного кодексу України, майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини.
Земельним кодексом України та інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин є спеціальними до правовідносин щодо відшкодування збитків землевласникам та землекористувачам, у тому числі у вигляді неодержаних ними доходів.
Згідно із частиною другою статті 152 Земельного кодексу України, власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.
Відповідно до пункту "д" частини першої статті 156 Земельного кодексу України, власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки).
Згідно зі статтею 157 Земельного кодексу України, відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами. Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правомірного висновку, що користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів позбавляє власника права одержати дохід, який він міг би отримувати, якби його право не було порушено.
Крім того, відповідно до частини другої статті 157 Земельного кодексу України, порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
19 квітня 1993 року Кабінет Міністрів України постановою № 284 затвердив Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (далі - Порядок).
Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники державних органів земельних ресурсів і фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Відшкодуванню підлягають, зокрема, інші збитки власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обґрунтовані.