ПОСТАНОВА
Іменем України
13 червня 2019 року
м. Київ
справа № 826/8581/16
адміністративне провадження № К/9901/3380/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 826/8581/16
за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця "ПАТ "Українська залізниця" до Управління соціального захисту населення Куликівської районної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та стягнення заборгованості,
за касаційною скаргою Управління соціального захисту населення Куликівської районної державної адміністрації на постанову Київського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: В. О. Аліменко, Н. В. Безименна, О. В. Епель) від 13 грудня 2016 року,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. В червні 2016 року Публічне акціонерне товариство "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця "ПАТ "Українська залізниця" (далі - позивач, залізниця) звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління соціального захисту населення Куликівської районної державної адміністрації (далі - УСЗН, відповідач, скаржник), в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність УСЗН в частині невиконання вимог пункту 6 "Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 (далі - Порядок № 256), а саме:
не реєстрації за період з 01 січня 2015 року по 31 грудня 2015 року своїх зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян по ст. Бориса Олійника за вказаний період та не надсилань інформації про свої зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Куликівської районної державної адміністрації.
- стягнути з УСЗН на користь позивача витрати на перевезення залізницею пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 01 січня 2015 року по 31 грудня 2015 року в сумі 168342, 59 грн.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач, в порушення норм чинного законодавства, та своїх зобов`язань, визначених в договорі від 5 січня 2015 року про компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом загального користування та про відшкодування витрат за надані послуги, у період з 01 січня 2015 року по 31 грудня 2015 року не зареєстрував свої зобов`язання за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян по ст. Бориса Олійника за вказаний період та не надіслав інформації про свої зобов`язання щомісяця до фінансовому органу Куликівської районної державної адміністрації, у наслідок чого утворилася заборгованість в сумі 168342,59 грн.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 серпня 2016 року адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця "ПАТ "Українська залізниця" до Управління соціального захисту населення Куликівської районної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та стягнення заборгованості передано на розгляд Чернігівському окружному адміністративному суду.
4. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2016 року справу прийнято до провадження суддею Клопот С.Л. та призначено до розгляду.
5. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2016 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
6. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця "ПАТ "Українська залізниця" задоволено.
Скасовано постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2016 року та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність УСЗН в частині невиконання вимог пункту 6 "Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256, а саме: не реєстрації за період з 01 січня 2015 року по 31 грудня 2015 року своїх зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян по ст. Бориса Олійника за вказаний період та не надсилань інформації про свої зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Куликівської районної державної адміністрації.
Стягнуто з УСЗН на користь Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця" ПАТ "Укрзалізниця" витрати на перевезення залізницею пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 01 січня 2015 року по 31 грудня 2015 року в сумі 168 342,59 грн.
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій, 29 грудня 2016 року Управління соціального захисту населення Куликівської районної державної адміністрації звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року та прийняти нову, якою відмовити ПАТ "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця" ПАТ "Укрзалізниця" в задоволені позовних вимог в повному обсязі.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 січня 2017 року касаційну скаргу залишено без руху та надано строк до 10 лютого 2017 року для усунення недоліків касаційної скарги, вказаних в ухвалі.
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
10. 30 березня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця" ПАТ "Укрзалізниця" надійшли заперечення на касаційну скаргу УСЗН, в яких позивач просить оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
11. 19 червня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від УСЗН надійшло додаткове письмове пояснення до касаційної скарг.
12. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.
13. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року.
14. Відповідно до пп. 4 п. 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
15. 11 січня 2018 року касаційну скаргу Управління соціального захисту населення Куликівської районної державної адміністрації на постанову Київського апеляційного адміністративного від 13 грудня 2016 року у справі № 826/8581/16 передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Білоус О. В. - головуючий суддя, Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г.).
16. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 537/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О. В., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.
17. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 травня 2019 року, визначено склад суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
18. Ухвалою Верховного Суду від 10 червня 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державне територіально-галузеве об`єднання "Південно - Західна залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця "ПАТ "Українська залізниця" згідно діючого законодавства щодо пільг, компенсацій і гарантій протягом періоду січень - грудень 2015 року надавала послуги по пільговому перевезенню окремих категорій громадян у приміському сполученні зі станції ім. Бориса Олійника, що розташована у Чернігівській області.
20. 05 січня 2015 року між позивачем та УСЗН укладено договір на пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом загального користування та про відшкодування витрат за надані послуги № ПЗ/ДН-1-155001/НЮ (далі - Договір).
21. На виконання умов цього договору залізницею надано послуги по перевезенню пільгових категорій громадян зі станції ім. Бориса Олійника на загальну суму 343283,89 грн.
22. На підтвердження понесених витрат на перевезення пасажирів, що користуються пільгами, позивач надсилав відповідачу акти звіряння розрахунків за надані населенню послуги, на які надаються пільги за січень-грудень 2015 року та розрахунки витрат на відшкодування збитків, пов`язаних з наданням пільг за січень-грудень 2015 року.
23. Згідно розрахунку витрат за перевезення пільгових категорій громадян по ст. Бориса Олійника в період з 01 січня 2015 року по 31 грудня 2015 року перевезено 29399 пільговиків по Куликівського району на суму 343283,89 грн.
24. Однак, відповідачем відшкодовано лише частини витрат пов`язаних із пільговим проїздом окремих категорій громадян, а саме 174941, 30 грн., з посиланням на те, що в плані асигнувань (за винятком надання кредитів з бюджету) загального фонду бюджету на 2015 рік компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян на залізничному транспорті затверджено у розмірі 200000 грн. (з них - 25061,15 грн. погашення заборгованості за минулий період). Щодо відшкодування іншої частини витрат, відповідачем розрахунки прийнято не було.
25. З метою стягнення суми заборгованості, позивачем направлено відповідачу лист № 3188 від 11 вересня 2015 року з попередженням, що акти на відшкодування пільг зверх кошторисних призначень на рік прийматись не будуть.
26. Залізниця вважає, що заборгованість по виплаті компенсацій за пільговий проїзд окремих категорій громадян виникла у зв`язку з бездіяльністю УСЗН та звернулося до суду з цим позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
27. Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що відповідач зареєстрував та прийняв на себе зобов`язання, у розмірі бюджетних асигнувань на поточний рік, при цьому, він не був зобов`язаний ні приймати ні реєструвати зобов`язання за 2015 рік, які виходять за межі відповідних бюджетних асигнувань.
28. Разом з тим, суд першої інстанцій зазначив, що 168342,59 грн., які позивач вважає боргом, по своїй суті таким не є, оскільки ні діюче законодавство, ні відповідний договір, не зобов`язує відповідача відшкодовувати всю суму коштів витрачених позивачем на пільгові перевезення, а обмежує цю суму розміром відповідних бюджетних асигнувань.
29. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи адміністративний позов, виходив з того, що чинним законодавством України не врегульовано порядку проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають всі зобов`язання за укладеними договорами. При цьому, суд посилається на правову позицію, яка висловлена в постанові Верховного Суду України від 13 жовтня 2009 року у справі № 21-384во09.
30. Крім того, суд зазначив, що відсутність бюджетного асигнування не є підставою для звільнення від виконання грошового зобов`язання, взятого на себе державою в особі органу виконавчої влади, що узгоджується з позицію Європейського Суду з прав людини, висловлену у справі "Кечко проти України".
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
31. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.
32. Касаційна скарга обґрунтована тим, що УСЗН є бюджетною установою і свої зобов`язання може виконувати в межах бюджетних асигнувань. Компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян здійснюються тільки в межах бюджетних асигнувань. Заявки на суму, які перевищують бюджетні асигнування не вважаються бюджетними зобов`язаннями і не підлягають оплаті за бюджетні кошти. Взяття таких зобов`язань є порушення бюджетного законодавства.
В додатковому письмовому поясненні до касаційної скарги, скаржник також наголошує на тому, що з урахуванням положень ч.1, 3, 4 ст.48 Бюджетного кодексу України, Порядку № 256 від 04 березня 2002 року відповідач не може прийняти на себе зобов`язання у розмірі, що перевищувало бюджетне асигнування на відповідний поточний 2015 рік, тому відповідачем зареєстровано та прийняте на себе зобов`язання в межах таких асигнувань, в зв`язку з чим приймати та реєструвати зобов`язання за 2015 рік понад їх, підстав не було.
Послався також на правову позицію викладену у Постанові Верховного суду України від 13 вересня 2016 року у справі № 21-5853а15.
33. В запереченнях на касаційну скаргу позивач посилається на практику Верховного Суду України від 13 жовтня 2009 року у справі №21-384во09 та інформаційний лист Вищого адміністративного суду України від 01 червня 2010 року " 781/11/13-10, зазначаючи, що посилання відповідача на відсутність бюджетних асигнувань, як підставу відмови в відшкодуванні позивачу вартості перевезення пасажирів за пільговий проїзд окремих категорій громадян, порушує принципи справедливості та рівності, а відсутність коштів для належного виконання грошового зобов`язання не може бути визнано обставиною, що звільняє від відповідальності, посилаючись при цьому на позицію ЄСПЛ по справам "Кечко проти України". Просить в задоволенні касаційної скарги відмовити.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
34. Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.
35. Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
36. Відповідно до ч. 1 ст. 102 Бюджетного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, діла - БК України) видатки місцевих бюджетів, передбачені у пп. "б" п. 4 ч. 1 ст. 89 цього Кодексу до яких увійшли в тому числі серед інших - 4) соціальний захист та соціальне забезпечення: б) державні програми соціального захисту: компенсаційні виплати на пільговий проїзд окремих категорій громадян), проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
37. Відповідно до ч. 5 ст. 9 Закону України від 4 липня 1996 року № 273/96-ВР "Про залізничний транспорт" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон № 273/96-ВР) для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
38. Механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, що прийнятий відповідно до статті 102 Бюджетного кодексу України, визначений Постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 "Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету".