ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 травня 2019 року
м. Київ
справа № 524/8406/17
провадження № 14-147цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1,
відповідачі: Кременчуцька міська рада Полтавської області, виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області (далі - Кременчуцька міськрада, виконком Кременчуцької міськради відповідно),
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1
на ухвалу Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 31 липня 2018 року у складі судді Нестеренка С. Г. та постанову Апеляційного суду Полтавської області від 19 вересня 2018 року у складі колегії суддів Обідіної О. І., Гальонкіна С. А., Прядкіної О. В.
у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до Кременчуцької міськради, виконкому Кременчуцької міськради про визнання рішень незаконними та їх скасування та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з указаним позовом, у якому просила визнати незаконними та скасувати: рішення Кременчуцької міськради від 29 листопада 2016 року та 13 червня 2017 року "Про затвердження переліку об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Кременчука та реєстрацію права власності"; пункт 1.3 рішення виконкому Кременчуцької міськради від 28 вересня 2017 року № 1042 "Про передачу в оренду приміщень та продовження договорів оренди приміщень, які належать до комунальної власності територіальної громади м. Кременчука"; рішення державного реєстратора виконкому Кременчуцької міськради від 25 квітня 2017 року № 20204381 та 31 липня 2017 року № 21706360 про державну реєстрацію права комунальної власності.
На обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 зазначила, що їй на праві власності належить квартира АДРЕСА_1 . Відповідно до статті 382 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та Закону України від 29 листопада 2001 року № 2866-III "Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку" (далі - Закон № 2866-III) їй та іншим власникам квартир цього будинку на рівних умовах належать приміщення загального користування (під`їзди, підвали, сходові клітини та інше).
Проте усупереч указаним нормам матеріального права відповідач прийняв рішення про віднесення до об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Кременчука Полтавської області нежилих приміщень площею 7,1 та 8,0 кв. м у будинку на АДРЕСА_2 .
28 вересня 2017 року Кременчуцька міськрада прийняла рішення про передачу вказаних нежитлових приміщень площею 7,1 та 8,0 кв. м фізичній особі - підприємцю (далі - ФОП) ОСОБА_2 для роздрібної торгівлі.
Вважає вказані рішення незаконними і такими, що підлягають скасуванню, оскільки вони прийняті без згоди та поза волею мешканців будинку, у спільній сумісній власності яких перебувають зазначені нежитлові приміщення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 31 липня 2018 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Постановою Апеляційного суду Полтавської області від 19 вересня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Ухвалу Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 31 липня 2018 року залишено без змін.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що вказаний спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства з огляду на те, що предметом позову є публічно-правовий спір, оскаржувані позивачкою рішення не є рішеннями індивідуальної дії, прийняті суб`єктом владних повноважень, що виключає розгляд справи за правилами цивільної юрисдикції, а підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просила скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій, справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційну скаргу мотивовано тим, що наслідки, спричинені оскаржуваними рішеннями суб`єкта владних повноважень, мають майновий характер та пов`язані з реалізацією позивачкою майнових або особистих немайнових інтересів, тому справа повинна розглядатися в порядку цивільного судочинства.
Позов подано на захист порушених прав позивачки, що виразилося в незаконному позбавленні її права спільної сумісної власності на приміщення загального користування площею 7,1 та 8,0 кв. м у будинку, в якому знаходиться її квартира.
Вважає, що відповідачі порушили її цивільні права, які мають захищатися у порядку цивільного судочинства. Суди порушили предметну юрисдикцію справи, вважаючи, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу Кременчуцька міськрада просила залишити скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, посилаючись на їх законність та обґрунтованість. Зазначила, що позивачка 20 серпня 2018 року звернулася з аналогічним позовом, але в порядку адміністративного судочинства до Полтавського окружного адміністративного суду, який ухвалою від 24 вересня 2018 року відкрив провадження у справі. Указане, на її думку, свідчить про те, що позивачка визнає законність оскаржуваних нею судових рішень.
Рух справи у суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 05 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 18 лютого 2019 року справу призначено до судового розгляду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 27 лютого 2019 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року справу прийнято для продовження розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у порядку письмового провадження).
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі та відзиві доводи, матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII"Про судоустрій і статус суддів" суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до його відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства з тих підстав, що предметом позову є публічно-правовий спір, оскаржувані позивачкою рішення прийняті суб`єктом владних повноважень, керуючись такими міркуваннями.
Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції).
Згідно із частиною другою статті 4, пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України (у вказаній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Аналогічну норму закріплено у частині першій статті 19 КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Законодавчо визначено, що правовою формою діяльності органів місцевого самоврядування є видання ними нормативно-правових актів та правових актів індивідуальної дії.
У статті 16 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) зазначено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад. У разі якщо територіальна громада району в місті внаслідок референдуму не прийме рішення про передачу права управління майном та фінансами відповідній міській раді, а територіальна громада міста або міська рада не прийняла рішення про створення органів місцевого самоврядування районів у місті, міська рада здійснює управління майном та фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, та несе відповідальність перед громадою відповідного району у місті. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.