ПОСТАНОВА
Іменем України
11 червня 2019 року
Київ
справа №826/841/17
адміністративне провадження №К/9901/5157/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Железного І.В., судді Саприкіної І.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/841/17
за позовом ОСОБА_1
до Київської міської ради,
третя особа ОСОБА_2
про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Київської міської ради
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 грудня 2018 року (у складі судді Арсірія Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року (у складі колегії суддів парі нова А.Б., Беспалова О.О., Ключковича В.Ю.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києві з адміністративним позовом до Київської міської ради (далі також - відповідач) про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, в якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради № 535/535 від 30 червня 2016 року "Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 у Солом`янському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд";
- стягнути витрати на правову допомогу у розмірі 5120,00 грн.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення Київської міської ради № 535/535 від 30 червня 2016 року "Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 у Солом`янському районі міста Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд". У стягненні витрат на правову допомогу - відмовлено.
Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що фактичною обставиною відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою є перебування такої земельної ділянки у користування третьої особи. Проте, оскільки, чинним законодавством не передбачено право міської ради відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України, в тому числі не передбачено й прийняття рішення про відмову у задоволенні вимоги, порушеної в заяві про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв`язку з наміром відведення цієї земельної ділянки іншій особі, а також враховуючи, що у матеріалах справи відсутні будь-які документи (державний акт або договір оренди), які належним чином посвідчують право користування ОСОБА_2 саме земельною ділянкою, на яку претендує позивач, суд першої інстанції дійшов висновку, що визначена відповідачем підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не відповідає вимогам статті 118 Земельного кодексу України. Таким чином, суд встановив, що відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не доведено наявність фактичних та юридичних підстав для прийняття оскаржуваного рішення.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року апеляційну скаргу Київської міської ради залишено без задоволення; апеляційну скаргу представника позивача адвоката Калька Дмитра Олексійовича - задоволено.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 грудня 2018 в частині стягненні витрат на правову допомогу скасовано. В цій частині прийняти нову постанову, якою стягнуто з Київської міської ради (ЄДРПОУ 22883141, місцезнаходження м. Київ, вул. вул. Хрещатик, 36) на користь ОСОБА_1 (іпн НОМЕР_1, місцезнаходження: АДРЕСА_1 ) витрати на правову допомогу у розмірі 5120 (п`ять тисяч сто двадцять) грн. В іншій частині Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 грудня 2018 залишено без змін.
Ухвалюючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про те, що рішення Київської міської ради № 535/535 від 30 червня 2016 року "Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 у Солом`янському районі міста Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд" є протиправним та підлягає скасуванню.
Разом з цим, колегія суддів прийшла до висновку, що заявлені представником позивача вимоги про стягнення на користь позивача судових витрат на правову допомогу під час розгляду даної справи у суді у розмірі 5600 (п`ять тисяч шістсот) грн. є також обґрунтованими. Судом встановлено, що понесені позивачем витрати на правову допомогу адвоката у розмірі 5600 грн. є співмірними із наданими послугами, підтверджуються наявними у справі доказами та відповідачем не було заявлено клопотання про їх зменшення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 22 лютого 2019 року.
Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., судді Железного І.В., судді Саприкіної І.В.
Ухвалою Верховного Суду від 04 березня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/841/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 10 червня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 11 червня 2019 року.
Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про розгляд справи в судовому засіданні та про зупинення виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року, в задоволенні яких було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 10 червня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що у січні 2016 року позивач звернувся до Київської міської ради з клопотанням про надання згоди на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № 3 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 72:571 згідно містобудівного кадастру Києва) орієнтованим розміром до 0,10 га., з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування будинку і господарських споруд (присадибна ділянка).
В додаток до клопотання позивачем надано: графічні матеріали на звороті клопотання; копії паспорту та ідентифікаційного номера, довідку учасника бойових дій.
За наслідками розгляду вказаної заяви позивача Київська міська рада 30 червня 2016 року прийняла рішення № 535/535 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 у Солом`янському районі м. Києва орієнтовною площею 0,10 га. (земельна ділянка комунальної власності територіальної громади міста Києва) у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (К-26108).
Вказане рішення мотивовано тим, що відповідно до пункту 6 статті 118 Земельного кодексу України заявником не надано згоди землекористувача (архівна довідка архівного відділу Києво-Святошинської районної державної адміністрації від 30 жовтня 2007 року № 638) та категоричну вимогу органу самоорганізації населення "Комітет мікрорайону "Жуляни" м. Києва від 04 січня 2016 року № 1/1 щодо недопущення відведення земельних ділянок, якими користуються мешканці мікрорайону "Жуляни", іншим громадянам.
Вважаючи, що його права та законні інтереси порушено, позивач звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, задоволено позовні вимоги. Зокрема, посилається на те, що з аналізу частини шостої статті 118 Земельного кодексу України можна дійти висновку, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути наданий у тому числі за умови надання погодження землекористувачів цієї земельної ділянки.
Проте, судами не враховано, що позивачем до клопотання не додано погодження землекористувача, а отже Київською міською радою прийняте обґрунтоване та законне рішення від 30 червня 2016 року № 535/535 "Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 у Солом`янському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд".
Також, відповідач посилається на те, що у цій справі суди невірно застосували норми матеріального права щодо розподілу судових витрат.
28 березня 2019 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу відповідача, в якому позивач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 грудня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було оскаржуване рішення Київської міської ради здійснене, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Згідно частини першої статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Конституцією гарантується право власності на землю, так статтею 14 Основного закону передбачено, що це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до пункту б) частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Згідно зі статтею 40 ЗК України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом.
Частиною першою статті 121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
Стаття 116 ЗК України передбачає, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.