ПОСТАНОВА
Іменем України
11 червня 2019 року
Київ
справа №803/1212/18
адміністративне провадження №К/9901/5249/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Железного І.В., судді Саприкіної І.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 803/1212/18
за позовом Комунального підприємства "Волиньприродресурс" Волинської обласної ради
до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області
про визнання рішень протиправними та зобовʼязання вчинити дії,
за касаційною скаргою Комунального підприємства "Волиньприродресурс" Волинської обласної ради
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року (у складі судді Лозовського О.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року (у складі колегії суддів: Матковської З.М., Бруновської Н.В., Затолочного В.С.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Комунальне підприємство "Волиньприродресурс" Волинської обласної ради (далі - КП "Волиньприродресурс", позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Волинській області, відповідач) про визнання протиправними рішень про відмову в наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобування бурштину від 18 січня 2018 року № 16-3-0.31-460/2-18, № 16-3-0.31-461/2-18, № 28-3-0.32-462/2-18, № 28-3-0.32-463/2-18, № 16-3-0.31-464/2-18, № 28-3-0.32-465/2-18, № 16-3-0.31-467/2-18, № 16-3-0.31-468/2-18, № 28-3-0.32-469/2-18, № 16-3-0.31-470/2-18, № 28-3-0.32-471/2-18, № 16-3-0.31-472/2-18, № 28-3-0.32-473/2-18, № 16-3-0.31-474/2-18, № 28-3-0.32-475/2-18, № 16-3-0.31-476/2-18, № 28-3-0.32-477/2-18, № 16-3-0.31-478/2-18, № 28-3-0.32-479/2-18, № 16-3-0.31-480/2-18, № 28-3-0.32-481/2-18, № 16-3-0.31-482/2-18, № 28-3-0.32-483/2-18, № 28-3-0.31-484/2-18, № 28-3-0.32-485/2-18, № 28-3-0.31-486/2-18, № 28-3-0.32-487/2-18, № 28-3-0.31-488/2-18, № 28-3-0.31-489/2-18, № 28-3-0.31-490/2-18, № 28-3-0.31-491/2-18, № 28-3-0.31-492/2-18, № 28-3-0.31-493/2-18, № 28-3-0.31-494/2-18, № 28-3-0.31-495/2-18, № 28-3-0.31-496/2-18, № 28-3-0.31-497/2-18 та зобовʼязання надати дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобування бурштину відповідно до клопотань (заяв) від 15 грудня 2017 року №№176-199, від 26 грудня 2017 року №№ 201-213.
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що ГУ Держгеокадастру в Волинській області в оскаржуваних відмовах безпідставно посилається на норми статей 23, 65, 66 Земельного кодексу України, статті 17-19 Кодексу України про надра, постанову Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року №59, оскільки вказані норми регулюють використання земель промисловості, а не сільськогосподарського призначення. Вважає, що відповідач, вказуючи на необхідність надання гірничого відводу, не розрізняє понять користування надрами та користування землею, крім того, з 37 поданих заяв (клопотань) 34 містять кадастрові номери земельних ділянок, 3 викопіювання з кадастрової карти (плану), а тому є безпідставними висновки про неможливість визначити на графічних матеріалах місце розташування земельних ділянок та перевірити на відповідність вимогам законодавства. Таким чином, в порушення вимог статті 123 Земельного кодексу України відповідачем безпідставно оскаржуваними рішеннями відмовлено в задоволенні клопотань (заяв) про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення для видобування корисних копалин на території Любешівського, Маневицького, Камінь-Каширського районів Волинської області.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, в задоволенні позову відмовив з тих підстав, що місце розташування земельних ділянок, щодо яких звернувся позивач, не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів, населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, що передбачено частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України, тому Головним управлінням правомірно не надано позивачу дозволи на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування для видобування корисних копалин та відповідно дії відповідача відповідають вимогам законодавства, а відтак правомірні та обґрунтовані.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 25 лютого 2019 року.
Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., судді Железного І.В., судді Саприкіної І.В.
Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 803/1212/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 10 червня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 11 червня 2019 року.
Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про участь в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 10 червня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що КП "Волиньприродресурс" 15 грудня 2017 року звернулося до відповідача із 24 заявами за №№ 176 199 про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобування корисних копалин на ділянках Камінь-Каширська-1, Камінь-Каширська-2, Манеицька-2, Маневицька-1 площами 16,8389 га, 6,0 га, 6,9536 га, 19,6 га з кадастровими №№ 0723182300:03:002:009, 0723182300:02:002:2250, 0723182300:02:002:2248, 0723182300:02:002:2247 відповідно на території Бихівської сільської ради Любешівського району Волинської області; площами 6,9332 га, 17,0 га, 19,0429 га з кадастровими №№0721483100:03:000:0003, 0721487400:01:000:1226, 0721483100:04:000:0034 відповідно - Гута-Боровенської, Тоболівської сільських рад Камінь-Каширського району Волинської області; площами 17,4 га, 10,0 га 7,9226 га, 3,7050 га, 2,6775 га, 2,1553 га, 20,8031 га, 44,3 га, 12,0 га, 9,6997 га, 11,0 га, 24,7552 га, 9,7137 га, 17,2652 га, 60,0 га, 23,4425 га, 13,0289 га з кадастровими №№0723684000:03:002:0490, 0723684000:03:002:0485, 0723684000:03:002:0484, 0723680600:04:002:0138, 0723680600:04:002:0132, 0723687600:06:001:0168, 0600:04:002:0137, 0723687600:06:001:0169, 0723687600:06:001:0170, 07236840000:03:001:0264, 0000:03:001:0256, 07236840000:03:001:0259, 0723681500:03:003:0372, 0723681500:02:003:0374 Лісівської, Будківської, Цмінівської, Прилісненської сільських рад Маневицького району Волинської області.
Також встановлено, що 26 грудня 2017 року позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру у Волинській області із заявами за №№201-213 про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобування корисних копалин на ділянці Камінь-Каширська-1 площами 13,4197 га, 7,7392 га, 37,2763 га, 6,9382 га, 16,8523 га, 61,2467 га, 14,7395 га, 13,9532 га, 59,9540 га, 13,6054 га, 182724 га, 12,0 га, 4,0 га з кадастровими №№0723184200:02:001:000, 0723184200:00:002:0659, 0723184200:02:001:0002, 0723184200:00:002:0650, 0723184200:00:002:0649, 0723184200:00:002:0656, 0723184200:00:002:0652, 0723184200:00:0002:0651, 0723184200:02:001:0001, 0723184200:00:002:0657, 0723184200:00:002:0661, 0723184200:00:002:0660, 0723184200:02:001:0004 відповідно на території Деревківської сільської Любешівського району Волинської області.
До вказаних заяв позивачем були надані викопіювання з чергового кадастрового плану щодо кожної земельної ділянки, копії виписок з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадський формувань та копії Спеціальних дозволів на користування надрами (видобування бурштину) від 02 лютого 2017 року №№6172, 6173, 6174, 6175.
Рішеннями відповідача від 18 січня 2018 року за №16-3-0.31-460/2-18, №16-3-0.31-461/2-18, № 28-3-0.32-462/2-18, № 28-3-0.32-463/2-18, № 16-3-0.31-464/2-18, № 28-3-0.32-465/2-18, № 16-3-0.31-467/2-18, № 16-3-0.31-468/2-18, № 28-3-0.32-469/2-18, № 16-3-0.31-470/2-18, № 28-3-0.32-471/2-18, № 16-3-0.31-472/2-18, № 28-3-0.32-473/2-18, № 16-3-0.31-474/2-18, № 28-3-0.32-475/2-18, № 16-3-0.31-476/2-18, № 28-3-0.32-477/2-18, № 16-3-0.31-478/2-18, № 28-3-0.32-479/2-18, № 16-3-0.31-480/2-18, № 28-3-0.32-481/2-18, № 16-3-0.31-482/2-18, № 28-3-0.32-483/2-18, № 28-3-0.31-484/2-18, № 28-3-0.32-485/2-18, № 28-3-0.31-486/2-18, № 28-3-0.32-487/2-18, № 28-3-0.31-488/2-18, № 28-3-0.31-489/2-18, № 28-3-0.31-490/2-18, № 28-3-0.31-491/2-18, № 28-3-0.31-492/2-18, № 28-3-0.31-493/2-18, № 28-3-0.31-494/2-18, № 28-3-0.31-495/2-18, № 28-3-0.31-496/2-18, № 28-3-0.31-497/2-18 у задоволенні заяв КП "Волиньприродресурс" щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для видобування корисних копалин відмовлено.
Не погодившись із зазначеним, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відмовлено у задоволенні позовних вимог. Зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано положення частини другої статті 123 Земельного кодексу України, відповідно до якого законодавцем зазначено вичерпний перелік документів та інформації, що подаються разом із заявою (клопотанням) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи користування. Більше того, органам, які передають земельні ділянки державної або комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Також вважає протиправним посилання відповідача та судів попередніх інстанцій на норми статей 65-66 Земельного кодексу України, оскільки зазначені норми ЗК України визначають та регламентують поняття, склад та правовий режим використання земель промисловості. На час звернення із клопотаннями до відповідача, землі, про які йшла мова, відносились до земель сільськогосподарського призначення й до зміни їх цільового призначення такі землі не можуть відноситись до категорії земель промисловості, транспорту, звʼязку, енергетики, оборони і т.п.
З приводу висновку відповідача про неможливість визначити на графічних матеріалах місце розташування земельних ділянок і перевірити на відповідність вимогам законів, підзаконних актів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, то такі висновки, на думку відповідача, є безпідставними, оскільки із 37 поданих клопотань (заяв), 34 містять кадастрові номери земельних ділянок. За наявності кадастрових номерів можна чітко ідентифікувати земельні ділянки, про які йшла мова в клопотаннях (заявах) позивача. Що ж до інших 3 клопотань (вих. № № 183, 184 та 197 від 15 грудня 2017 року) стосовно земельних ділянок, щодо яких подавались заяви й кадастрові номери на які відсутні, за наявності викопіювань з кадастрової карти (плану), що долучались до усіх, без винятку заяв, також можна абсолютно чітко встановити місцезнаходження таких земельних ділянок. Для отримання дозволів на розробку проектів землеустрою КП "Волиньприродресурс" достатньо було б зазначити орієнтовний розмір земельних ділянок, цільове призначення, додавши графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки. Позивачем не лише долучено необхідні документи, а й зазначено відомості (кадастрові номери), що найбільш точно ідентифікують земельні ділянки, щодо яких були подані відповідні заяви. Надання органами державної влади та органами місцевого самоврядування дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок не залежить від наявності чи відсутності гірничого відводу в заявників, крім того, на стадії подання клопотань про надання таких дозволів на розробку документації із землеустрою.
28 травня 2019 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в яких відповідач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно зʼясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субʼєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали зʼясувати, зокрема, чи було оскаржувані дії та рішення Головного управління Держгеокадастру у Волинській області здійснені, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі дії (бездіяльність) здійснені пропорційно та своєчасно.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями частини першої, третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування: а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва; б) сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства; г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і обʼєднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства; ґ) оптовим ринкам сільськогосподарської продукції - для розміщення власної інфраструктури.
За змістом частин першої - третьої та пʼятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.