ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Гудими Д. А.
Справа № 305/1886/16-а
Провадження № 11-1349апп18
І. Короткий виклад історії справи
1. 15 листопада 2016 року ОСОБА_1 і ОСОБА_2 (далі також - позивачі) звернулися до суду з адміністративним позовом до Кобилецько-Полянської селищної ради Рахівського району Закарпатської області (далі - селищна рада), виконавчого комітету селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - ОСОБА_3 (далі також - третя особа), в якому просили:
1.1. Визнати протиправною бездіяльність селищної ради у частині вирішення питання щодо відведення земельної ділянки на місцевості (в натурі) під утворену під`їзну дорогу з АДРЕСА_1 (далі - селище) через «земельну ділянку землекористувача ОСОБА_3 » до земельної ділянки позивачів, яка розташована на АДРЕСА_2 (далі - земельна ділянка позивачів) у цьому ж селищі, із визначенням «червоних ліній» - меж вулиці.
1.2. Зобов`язати селищну раду в особі її виконавчого комітету в порядку, визначеному чинним законодавством, вчинити дії, необхідні для виготовлення містобудівної документації щодо проектування, розташування, визначення меж - «червоних ліній», прийняття в експлуатацію під`їзної дороги з вул. Павлюка у селищі до земельної ділянки позивачів через «земельну ділянку, яку використовує громадянка ОСОБА_3 », що розташована на АДРЕСА_3 (далі - «земельна ділянка третьої особи» або «земельна ділянка ОСОБА_3 .»), у напрямку, вказаному в кадастровому плані проекту відведення земельної ділянки у власність позивачів.
2. Вимоги позивачі мотивували так :
2.1. Вони мають право спільної часткової власності у рівних частинах на житловий будинок на АДРЕСА_2 та на земельну ділянку за цією ж адресою площею 0,0837 га з цільовим призначенням для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
2.2. 6 липня 2016 року VIII сесія VII скликання селищної ради ухвалила рішення № 163 «Про утворення під`їзної дороги», яким вирішила утворити під`їзну дорогу з вул. Павлюка до земельної ділянки позивачів через земельну ділянку третьої особи, у напрямку, вказаному в кадастровому плані проекту відведення земельної ділянки у власність позивачів (далі - рішення про утворення під`їзної дороги).
2.3. Рішення про утворення під`їзної дороги не було виконане.
2.4. Користуватися під`їзною дорогою до свого житлового будинку позивачі не можуть, оскільки третя особа унеможливлює таке користування.
3. 16 лютого 2017 року Рахівський районний суд Закарпатської області прийняв постанову, якою позов задовольнив.
4. Мотивував постанову тим, що :
4.1. Цей спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
4.2. Відповідачі не надали жодного належного та допустимого доказу, який би підтверджував правомірність і неможливість виконання рішення про утворення під`їзної дороги.
4.3. Довід відповідачів щодо відсутності у селищної ради коштів для виготовлення містобудівної документації та внесення змін до генерального плану населеного пункту непідтверджений жодним належним і допустим доказом.
4.4. Орган місцевого самоврядування допустив протиправну бездіяльність, вирішуючи питання щодо виготовлення містобудівної документації, будівництва житлової вулиці, визначення «червоних ліній» - меж запроектованої вулиці.
5. 12 липня 2017 року Львівський апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу, якою рішення суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив.
6. Мотивував ухвалу так :
6.1. Позов ґрунтується на юридичних фактах, стосовно яких існує спір з приводу користування позивачами та третьою особою земельною ділянкою, тобто фактично існує спір між землекористувачами.
6.2. Цей спір має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
7. 28 липня 2017 року позивачі подали касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України. Просять скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
8. Мотивували касаційну скаргу так :
8.1. Апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що спір не належить до юрисдикції адміністративного суду;
8.2. Селищна рада у порядку, визначеному Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про автомобільні дороги» ухвалила рішення про утворення під`їзної дороги, не відвівши таку дорогу на місцевості, тобто допустила бездіяльність, яку позивачі просять суд визнати протиправною. Для відновлення порушених прав позивачів слід також зобов`язати відповідачів вчинити певні дії.
9. 24 квітня 2019 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою касаційну скаргу задовольнила частково, ухвалу суду апеляційної інстанції скасувала, а справу направила до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
10. Велика Палата Верховного Суду мотивувала постанову так :
10.1. Висновок суду апеляційної інстанції про те, що селищна рада, приймаючи оскаржене рішення,не здійснювала владні управлінські функції, ґрунтується на неправильному застосуванні норм права, оскільки у цих правовідносинах селищна рада реалізує свої контрольні функції у сфері управління, а спір щодо їх виконання належить до юрисдикції адміністративного суду. Тому помилковим є також висновок про необхідність вирішення спору за правилами цивільного судочинства.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
11. Не можу погодитися з висновками більшості колег щодо необхідності розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
12. По-перше, в ухвалі від 12 липня 2017 року Львівський апеляційний адміністративний суд взагалі не робив висновків про те, що селищна рада, прийнявши рішення про утворення під`їзної дороги, не здійснювала владних управлінських функцій.
13. По-друге, апеляційний суд правильно вважав, що у цій справі існує спір з приводу користування позивачами та третьою особою земельною ділянкою, тобто спір про цивільне право, який слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
14. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені у межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
15. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
16. Вжитий у цьому приписі термін «суб`єкт владних повноважень» згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції позначав орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу або іншого суб`єкта, який здійснював владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
17. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАС України у вказаній редакції).
18. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у тій же редакціївизначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
19. Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
20. Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду). Близький за змістом припис закріплений у пункті 1 частини першої статті 19КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
21. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
22. Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, термін «публічно-» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Аналогічний зміст має термін «владні управлінські функції», закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час постановлення ухвал судами першої й апеляційної інстанцій (див. пункт 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 617/1315/15-ц, пункт 27 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 березня 2019 року у справі № 807/1456/17).
23. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічний висновок сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
24. Отже, до компетенції адміністративних судів належать, зокрема, спори фізичних або юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядув