ПОСТАНОВА
Іменем України
05 червня 2019 року
Київ
справа №815/3172/18
адміністративне провадження №К/9901/5222/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного підприємства "Ентерпрайз" до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування наказів за касаційною скаргою адвоката Свиди Катерини Володимирівни в інтересах Приватного підприємства "Ентерпрайз" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Крусяна А.В., Градовського Ю.М., Яковлєва О.В. від 30 січня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2018 року Приватне підприємство "Ентерпрайз" (далі - ПП "Ентерпрайз", позивач) звернулось до суду з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК, відповідач), у якому просить визнати протиправним та скасувати накази відповідача від 13 вересня 2017 року № 01-13/329 ДАБК "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД082170740968 від 15 березня 2017 року" та від 13 вересня 2017 року № 01-13/330 ДАБК "Про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації № ОД 142171031090 від 13 квітня 2017 року".
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, приймаючи спірні накази щодо об`єкта, який вже побудовано та на який вже зареєстровано право власності, порушує принцип правової визначеності. Також позивачем зазначено, що оскаржувані накази підлягають скасуванню, оскільки правовим наслідком реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт є виникнення у замовника права на виконання будівельних робіт, така декларація діяла до завершення будівництва і втратила свою чинність після його завершення та реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, тобто 13 квітня 2017 року, у той час як зареєстрована декларація про готовність об`єкта до експлуатації є підставою для оформлення права власності на такий об`єкт, а отже, така декларація, як акт одноразового застосування, вичерпує свою дію моментом державної реєстрації права власності на новостворене нерухоме майно.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Управління ДАБК Одеської міської ради скасувало спірні акти одноразового застосування (декларацію про початок виконання будівельних робіт та декларацію про готовність об`єкта до експлуатації) після завершення будівництва та реєстрації права власності на побудовану нежитлову будівлю кафе " Мілан ", що свідчить про вичерпання ними своєї дії фактом виконання.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року апеляційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради задоволено, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що після реєстрації спірних декларацій та права власності на нежитлову будівлю кафе " Мілан " у травні 2017 року, ПП "Ентерпрайз" фактично не завершило будівництво спірного об`єкту та не ввело його в експлуатацію, а в дійсності виконувало протиправне будівництво третього і четвертого поверхів нежитлової будівлі " Мілан ", про що свідчить фотофіксація, акти перевірки Управління ДАБК Одеської міської ради.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, представник ПП "Ентерпрайз" адвокат Свида К.В. звернулася із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 22 лютого 2019 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Мороз Л.Л.
Ухвалою Верховного Суду від 07 березня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 815/3172/18 та запропоновано сторонам надати відзиви на касаційну скаргу.
Разом з касаційною скаргою адвокатом Свидою К.В. в інтересах ПП "Ентерпрайз" подано клопотання про забезпечення її участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 30 травня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що згідно свідоцтва про право власності № 022843 від 25 листопада 2002 року, виданого виконавчим комітетом Одеської міської ради, об`єкт, який розташований у м. Одесі, Фонтанська дорога, 12 та складається з нежитлової будівлі літ. "А" загальною площею 73,0 кв. м, відкритої веранди літ. "Б", відображених у технічному паспорті від 21 жовтня 2002 року, належить на праві приватної власності ПП "Ентерпрайз".
01 квітня 2005 року між Одеською міською радою та ПП "Ентерпрайз" було укладено договір оренди землі, згідно пункту 1 якого орендодавець надає, а орендар приймає у строкове, платне користування земельну ділянку загальною площею 530 кв. м, що знаходиться у м. Одесі, Малиновському районі, Фонтанська дорога, 12.
15 березня 2017 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради за № ОД 082170740968 зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт щодо реконструкції нежитлової будівлі-кафе "Мілан" з внутрішнім переплануванням та надбудовою другого поверху і мансарди, відповідно до якої у результаті реконструкції кафе " Мілан " матиме три поверхи загальною площею 489,0 м2.
13 квітня 2017 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради зареєстровано за № ОД142171031090 декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності, відповідно до якої завершено реконструкцію нежилої будівлі - кафе "Мілан" з внутрішнім переплануванням, загальна площа якого згідно техніко-економічних показників (з урахуванням результатів технічної інвентаризації) складає 491,4 м2.
З Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 29 травня 2017 року судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі вказаної декларації про готовність об`єкта до експлуатації № ОД142171031090 26 квітня 2017 року зареєстровано право власності на нежитлову будівлю кафе "Мілан", розташовану в м. Одесі, по вул. Фонтанській дорозі, 12 за ПП "Ентерпрайз".
Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради у період з 30 серпня 2017 року по 12 вересня 2017 року проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, а саме: перевірка дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "Реконструкція нежитлової будівлі - кафе "Мілан" з внутрішнім переплануванням та надбудовою 2-го поверху і мансарди за адресою: м. Одеса, вул. Фонтанська дорога 12", замовник - ПП "Ентерпрайз", за результатами якого складено акт перевірки № 000878.
12 вересня 2017 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради складено припис від 12 вересня 2017 року, яким управління вимагає у ПП "Ентерпрайз" зупинити виконання будівельних робіт з 12 вересня 2017 року до моменту одержання права виконувати будівельні роботи та усунути порушення містобудівного законодавства у термін до 12 листопада 2017 року.
13 вересня 2017 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради прийнято накази:
№ 01-13/329ДАБК "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД082170740968 від 15 березня 2017 року";
№ 01-13/330ДАБК "Про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації № ОД 142171031090 від 13 квітня 2017 року".
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що перевірка достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, відповідно до пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), може здійснюватися протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів, відтак, після закінчення тримісячного терміну з дня подання декларацій проведення перевірки достовірності даних, наведених у таких деклараціях, є порушенням пункту 7 Порядку № 533.
З посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об`єкту до самочинного в силу його узаконення, відтак, не може визнаватись законною перевірка контролюючого органу такого об`єкта та акти, оформлені за результатами державного архітектурно-будівельного контролю.
Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу представника ПП "Ентерпрайз" не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року не відповідає, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Управління ДАБК Одеської міської ради у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядком № 533.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Пунктом 7 Порядку № 553 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що підставами для проведення позапланової перевірки є:
подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
За правилами пункту 8 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пункти 16, 17 Порядку № 553).
Права та обов`язки суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль зазначені пунктах 13, 14 Порядку № 553.
Зокрема, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Зі змісту положень статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку № 553 вбачається, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.
Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва.
Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва у зв`язку з чим, такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту.
Разом з тим, після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об`єкту до самочинного в силу його узаконення. А відтак, не може визнаватись законною перевірка контролюючого органу такого об`єкта та акти, оформлені за результатами державного архітектурно-будівельного контролю.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/1510/16 та від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а.
Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів, ПП "Ентерпрайз" було зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт щодо реконструкції нежитлової будівлі-кафе " Мілан " 15 березня 2015 року за № ОД 082170740968.
13 квітня 2017 року за № ОД142171031090 зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації вказаного об`єкта.
29 травня 2017 року зареєстровано право власності за ПП "Ентерпрайз" на реконструйований об`єкт на підставі вищезазначеної декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
У період з 30 серпня 2017 року по 12 вересня 2017 року (тобто після закінчення тримісячного строку після реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації) Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради проведено позаплановий захід державного.