ПОСТАНОВА
Іменем України
04 червня 2019 року
Київ
справа №826/5252/17
провадження №К/9901/35818/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., провівши попередній розгляд справи за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бєлової Л.В., Безименної Н.В., Кучми А.Ю. від 12 лютого 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2017 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду позовом, у якому просив зобов`язати виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) прийняти відповідне рішення (розпорядження) про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів №№: 01025-000231821-111, 01025-000231819-111, 01025-000231817-111, 01113-000231818-111, 01113-000231816-111, 01113-000231820-111, 01025-000231815-111, 01025-000231766-111, 01025-000231763-111, 01025-000231758-111, 01025-000231752-111, 01113-000231811-111, 01113-000231813-111, 01025-000231814-111, 01025-000231812-111, 01113-000231802-111, 01113-000231806-111, 01113-000231809-111, 01025-000231810-111, 01116-000231807-111, 01116-000231801-111, 01116-000231797-111, 01116-000231791-111, 01116-000231788-111, 01116-000231784-111, 01116-000231762-111, 01116-000231757-111, 01116-000231751-111, 01116-000231747-111, 01025-000231804-111, 01025-000231808-111, 01025-000231800-111, 01113-000231798-111, 01113-000231794-111, 01025-000231796-111, 01113-000231785-111, 01113-000231790-111, 01025-000231793-111, 01025-000231789-111, 01113-000231781-111, 01025-000231783-111, 01025-000231780-111, 01025-000231777-111, 01113-000231773-111, 01113-000231776-111, 01025-000231775-111, 01025-000231772-111, 01113-000231769-111, 01113-000231759-111, 01025-000231786-111, 01113-000231779-111.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 жовтня 2017 року позовні вимоги задоволено частково. Зобов`язано виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) прийняти відповідне рішення (розпорядження) про надання фізичній особі - підприємцю ОСОБА_1 дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до поданих заяв від 13 січня 2017 року №№: 01025-000231821-111, 01025-000231819-111, 01025-000231817-111, 01113-000231818-111, 01113-000231816-111, 01113-000231820-111, 01025-000231815-111, 01025-000231766-111, 01025-000231763-111, 01025-000231758-111, 01025-000231752-111, 01113-000231811-111, 01113-000231813-111, 01025-000231814-111, 01025-000231812-111, 01113-000231802-111, 01113-000231806-111, 01113-000231809-111, 01025-000231810-111, 01116-000231807-111, 01116-000231801-111, 01116-000231797-111, 01116-000231791-111, 01116-000231788-111, 01116-000231784-111, 01116-000231762-111, 01116-000231757-111, 01116-000231751-111, 01116-000231747-111, 01025-000231804-111, 01025-000231808-111, 01025-000231800-111, 01113-000231798-111, 01113-000231794-111, 01025-000231796-111, 01113-000231785-111, 01113-000231790-111, 01025-000231793-111, 01025-000231789-111, 01113-000231781-111, 01025-000231783-111, 01025-000231780-111, 01025-000231777-111, 01113-000231773-111, 01113-000231776-111, 01025-000231775-111, 01025-000231772-111, 01113-000231769-111, 01113-000231759-111, 01025-000231786-111, 01113-000231779-111. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3. Рішення суду мотивовано тим, що позивачем, як розповсюджувачем реклами, надано суб`єкту владних повноважень повний пакет документів, необхідний для прийняття рішень щодо продовження терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами, що відповідачем не спростовано. Дозвільним органом у встановлений законом строк не було прийнято рішення про видачу дозволу або відмову у видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами. Тому за принципом мовчазної згоди, який прямо передбачений законом, суд дійшов висновку щодо наявності правових підстав для зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення (розпорядження) про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до поданих заяв.
4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
5. Рішення суду мотивовано тим, що станом на час розгляду справи та прийняття судом першої інстанції постанови про зобов`язання відповідача прийняти відповідні рішення про надання позивачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами, існував та був чинним наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 14 лютого 2017 року № 88 "Про відмову у встановленні строку дії пріоритетів".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, фізична особа - підприємець ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 січня 2017 року фізична особа - підприємець ОСОБА_1 подав до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) заяви на продовження строку дії дозволу на розміщення реклами: № 01025-000231821-111, 01025-000231819-111, 01025-000231817-111, 01113-000231818-111, 01113-000231816-111, 01113-000231820-111, 01025-000231815-111, 01025-000231766-111, 01025-000231763-111, 01025-000231758-111, 01025-000231752-111, 01113-000231811-111, 01113-000231813-111, 01025-000231814-111, 01025-000231812-111, 01113-000231802-111, 01113-000231806-111, 01113-000231809-111, 01025-000231810-111, 01116-000231807-111, 01116-000231801-111, 01116-000231797-111, 01116-000231791-111, 01116-000231788-111, 01116-000231784-111, 01116-000231762-111, 01116-000231757-111, 01116-000231751-111, 01116-000231747-111, 01025-000231804-111, 01025-000231808-111, 01025-000231800-111, 01113-000231798-111, 01113-000231794-111, 01025-000231796-111, 01113-000231785-111, 01113-000231790-111, 01025-000231793-111, 01025-000231789-111, 01113-000231781-111, 01025-000231783-111, 01025-000231780-111, 01025-000231777-111, 01113-000231773-111, 01113-000231776-111, 01025-000231775-111, 01025-000231772-111, 01113-000231769-111, 01113-000231759-111, 01025-000231786-111, 01113-000231779-111.
12 квітня 2017 року фізична особа - підприємець ОСОБА_1 листом повідомив Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про застосування принципу мовчазної згоди.
14 лютого 2017 року Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), відповідно до пунктів 6, 10 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067, підпункту 2.1.5 пункту 2.1, пунктів 4.3, 4.4 розділу II Порядку розміщення реклами в місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 року № 37/6253, прийнято наказ №88 "Про відмову у встановленні строку дії пріоритетів".
Вважаючи, що його права та законні інтереси порушено, позивач звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. Касаційна скарга фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 обґрунтована тим, що апеляційна скарга була подана органом, який не приймав участі у розгляді справи судом першої інстанції та не був залученим до участі у справі, відтак, не мав права подавати апеляційну скаргу. Крім того, скаржник зазначає, що апеляційний суд необґрунтовано не застосував до спірних правовідносин положення пункту 9 частини першої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", яким передбачено принцип мовчазної згоди, оскільки дії дозвільного органу, які пов`язані з несвоєчасним направленням суб`єкту господарської діяльності рішення про відмову у видачі документа дозвільного характеру не створюють для такого суб`єкта ніяких правових наслідків.
9. Інші учасники справи відзиву на касаційну скаргу не надіслали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Відповідно до статті 1 Закону України "Про рекламу" зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.
12. Згідно з абзацом першим частини першої статті 16 Закону України "Про рекламу" розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
13. Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 2067 від 29 грудня 2003 року (далі - Правила № 2067). Ці Правила регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами (пункт 1 Правил № 2067).
14. Пунктом 2 Правил № 2067 визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці; вивіска чи табличка - елемент на будинку, будівлі або споруді з інформацією про зареєстроване найменування особи, знаки для товарів і послуг, що належать такій особі, вид її діяльності (якщо це не випливає із зареєстрованого найменування особи), час роботи, що розміщений на зовнішній поверхні будинку, будівлі або споруди не вище першого поверху або на поверсі, де розташовується власне чи надане у користування особі приміщення (крім, випадків, коли суб`єкту господарювання належить на праві власності або користування вся будівля або споруда), біля входу у таке приміщення, який не є рекламою.
15. Пунктом 1.3 розділу І Порядку розміщення реклами в м. Київ, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 року № 37/6253 (далі - Порядок № 37/6253) визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу реклами на підставі розпорядження виконавчого органу КМДА, який дає право на розміщення зовнішньої реклами.
16. Відповідно до пунктів 4.1 - 4.4 розділу ІІ Порядку № 37/6253 видача дозволів заявникам здійснюється у міському дозвільному центрі державним адміністратором за принципом організаційної єдності.
17. Так, для одержання дозволу заявник або уповноважена ним особа подає державному адміністратору заяву за формою, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 07 грудня 2005 року № 1176 "Про затвердження форми заяви на одержання суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру" (із змінами і доповненнями), до якої додаються: фотокартка та комп`ютерний макет місця (розміром не менш як 6х9 сантиметрів), на якому планується розташування рекламного засобу, та ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням (конструктивне рішення завірене підписами і печаткою розробника, яке містить інформацію про основні габаритні розміри, вузли кріплення, застосовані матеріали, підключення до інженерних мереж, інші технічні характеристики та дотримання встановлених вимог ДСТУ, ДБН, ЄСКД та інших нормативних документів (формат А4), разом із завіреною належним чином копією ліцензії розробника, що підтверджує право останнього надавати послуги (роботи) на право будівельного проектування та конструювання).
18. Перелік документів, що додаються до заяви, є вичерпним. Дозвіл на розміщення зовнішньої реклами видається лише на один рекламний засіб (один об`єкт).
19. За наявності всіх документів, передбачених пунктом 4.1 цього розділу, заява протягом трьох робочих днів реєструється дозвільним органом у журналі реєстрації заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами (далі - журнал реєстрації), який ведеться за формою згідно з додатком 2 до Типових правил.
20. Дозвільний орган протягом п`яти робочих днів з дати реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет наявності на це місце пріоритету іншого заявника або надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу, а також дотримання вимог пунктів 13.2, 13.4 та 13.7 цього Порядку.
21. Після перевірки місця керівник дозвільного органу приймає рішення про встановлення за заявником пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету.
22. Рішення дозвільного органу про встановлення пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету оформлюється у вигляді наказу керівника дозвільного органу.
23. Відповідно до абзацу другого пункту 3 Правил № 2067 видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
24. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що рішення (розпорядження) про видачу дозволу на розміщення зовнішньої реклами або відмову у його видачі за результатом розгляду документів розповсюджувачів реклами приймається КМДА за встановленою для цього процедурою. Прийняттю КМДА рішення про надання дозволу або відмову у його наданні передує розгляд цього питання Департаментом, до повноважень якого входить розгляд заяв про отримання дозволу на розміщення реклами у м. Києві, перевірка комплектності документів, встановлення пріоритету місяця розташування об`єкту реклами, а також підготовка пропозицій та проекту відповідного рішення.
25. Отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.
26. Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 26 червня 2018 року у справі № 826/2810/17.
27. Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.
28. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що перелік документів, подання яких необхідне для винесення рішення про надання дозволу або відмову у його наданні, строк розгляду заяви та доданих до неї документів, форма рішення дозвільного органу визначені Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", іншими правовими актами.
29. Відповідно до частини шостої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів адміністратору або дозвільному органу.