ПОСТАНОВА
Іменем України
05 червня 2019 року
Київ
справа №826/13803/16
провадження №К/9901/23796/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Губської О. А., Калашнікової О. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у місті Києві про визнання протиправними та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та суми моральної шкоди у розмірі 250000 грн., провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у місті Києві на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді: Аблова Є.В., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Костюк Л.О., (головуючий), Бужак Н.П., Троян Н.М.
І. Суть спору
1. У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у місті Києві, в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Головного територіального управління юстиції у м. Києві від 15 серпня 2016 року № 1804/03 "Про застосування заходу дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 " у вигляді звільнення з посади державної служби - старшого державного виконавця Оболонського районного відділу державної виконавчої служби м. Київ Головного територіального управління юстиції у м. Києві;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді старшого державного виконавця Оболонського районного відділу державної виконавчої служби м. Київ Головного територіального управління юстиції у м. Києві;
1.3. стягнути з Головного територіального управління юстиції у м. Києві (код ЄДРПОУ 34691374, місцезнаходження: провул. Музейний, 2-Д, м. Київ, 01001) на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1, місце проживання: АДРЕСА_1 ) середньомісячну заробітну плату за час вимушеного прогулу;
1.4. стягнути з Головного територіального управління юстиції у м. Києві (код ЄДРПОУ 34691374, місцезнаходження: провул. Музейний, 2-Д, м. Київ, 01001) на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1, місце проживання: АДРЕСА_1 ) завдану моральну шкоду у розмірі 250 000 грн.
2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що результати службового розслідування (висновок) та пропозиції Дисциплінарної комісії Головного територіального управління юстиції у м. Києві про застосування до неї дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби відповідно до пункту першого частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" є безпідставними та необґрунтованими, оскільки вона не вчиняла жодних дій та/або не допускала проявів бездіяльності, які можуть бути кваліфіковані як порушення Присяги державного службовця. Також, позивач зазначає про те, що дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади було застосовано до неї з порушенням процедури, встановленої статтями: 65, 71, 74 - 76 Закону України "Про державну службу", зокрема: не надано можливості ознайомитися з матеріалами дисциплінарної справи стосовно неї, та, як наслідок, обмежено у праві надати Дисциплінарній комісії обґрунтовані пояснення по суті інкримінованих їй порушень та додаткові матеріали, внести зауваження та заявити клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Починаючи з вересня 2007 року ОСОБА_1 проходила службу в органах державної виконавчої служби, а попередньо у 2005 році, після переведення на вакантну посаду секретаря судового засідання Солом`янського районного суду міста Києва, прийняла Присягу державного службовця.
4. Відповідно до наказу в.о. начальника Головного територіального управління юстиції у м. Києві Ковтуненка О.А. від 25 серпня 2015 року №2082/03, старшого державного виконавця відділу державної виконавчої служби Печерського районного управління юстиції у м. Києві ОСОБА_1 переведено з 28 вересня 2015 року на посаду старшого державного виконавця відділу державної виконавчої служби Оболонського районного управління юстиції у м. Києві.
5. Наказом начальника Головного територіального управління юстиції у м. Києві Куценка С.І. від 29 квітня 2016 року №1267/03, старшого державного виконавця відділу державної виконавчої служби Оболонського районного управління юстиції у м. Києві ОСОБА_1 переведено на рівнозначну посаду старшого державного виконавця Оболонського відділу державної виконавчої служби міста Київ Головного територіального управління юстиції у місті Києві.
6. Згідно протоколу дисциплінарної комісії Головного територіального управління юстиції у м. Києві від 11 липня 2016 року №4 року (далі - Дисциплінарна комісія), на засіданні Дисциплінарної комісії була розглянута інформаційна довідка в.о. заступника начальника головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у м. Києві Озадовського Р.Ю., адресована начальнику Головного територіального управління юстиції у м. Києві з питання звільнення позивача з посади на підставі п. 4 частини першої статті 66 Закону України "Про державну службу", з урахуванням вимог п. 1 частини другої статті 65 цього Закону.
7. За результатами ознайомлення з вищенаведеною інформаційною довідкою начальником Головного територіального управління юстиції у м. Києві прийнято наказ від 11 липня 2016 року №428/6 "Про відкриття дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1 " та наказ від 11 липня 2016 року №429/6 "Про проведення службового розслідування" з метою перевірки обставин, викладених в інформаційній довідці.
8. За наслідками проведеного службового розслідування спеціальною комісією, склад якої затверджений наказом Головного територіального управління юстиції у м. Києві від 11 липня 2016 року № 429/6, був складений висновок про результати службового розслідування (реєстр. №10/39/9420 від 14 липня 2016 року) з рекомендацією для Дисциплінарної комісії розглянути питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення із займаної посади старшого державного виконавця Оболонського відділу державної виконавчої служби міста Київ Головного територіального управління юстиції у місті Києві ОСОБА_1
9. За висновком службового розслідування від 14 липня 2016 року (що здебільшого дублює відомості наведені в інформаційній довідці № 4/39/9255 від 11 липня 2016 року) вбачається, що за результатами проведеного службового розслідування щодо дотримання вимог чинного законодавства старшим державним виконавцем ОСОБА_1, встановлено вчинення ОСОБА_1 ряду дисциплінарних проступків:
- 26 травня 2016 року начальником Оболонського районного відділу державної виконавчої служби м. Києва Головного територіального управління юстиції у м. Києві видано розпорядження щодо організації роботи Відділу, яким позивача зобов`язано до 17-ої години, того ж дня, надати на ім`я начальника Головного територіального управління юстиції у м. Києві письмові пояснення за фактом порушення нею строків прийняття рішень про відкриття виконавчого провадження або відмови у його відкритті по виконавчих провадженнях, що надійшли за період з 11 листопада 2015 року по 20 травня 2016 рік. З розпорядженням ОСОБА_1 була ознайомлена начальником Відділу у присутності заступників начальника Оболонського районного відділу державної виконавчої служби м. Києва Головного територіального управління юстиції у м. Києві та відмовилася від надання пояснень за фактами допущених порушень вимог Закону України "Про виконавче провадження", про що вищевказаними посадовими особами був складений акт;
- з метою перевірки питань дотримання позивачем вимог Закону України "Про виконавче провадження" начальником Відділу надані доручення від 08 червня 2016 року та 09 червня 2016 року про надання до перевірки виконавчих проваджень №№36996253, 48644468, 49343549, 49958621 і №48173762. Доручення керівника ОСОБА_1 не виконала, про що були складені відповідні акти;
- постановами начальника Відділу щодо перевірки матеріалів виконавчих проваджень №№36996253, 48644468, 49343549 і № 49958621 встановлено, що ОСОБА_1 систематично допускаються порушення вимог Закону України "Про виконавче провадження" та Інструкції з організації примусового виконання рішень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 02 квітня 2012 року № 512/5;-
- під час виконання доручень Головного територіального управління юстиції у м. Києві від 11 квітня 2016 року та 20 квітня 2016 року виявлені випадки допущення ОСОБА_1 порушень при виконанні виконавчих проваджень №№49862224, 49189302, 49241711 і № 48138370. ОСОБА_1 відмовилася від надання пояснень, про що заступником начальника Управління складені акти про відмову у наданні пояснень та винесено до Головного територіального управління юстиції у м. Києві подання щодо притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності. Зазначені подання були залишені без виконання;
- 17 червня 2016 року заступником начальника Управління Озадовським Р.Ю. разом з працівниками Управління ОСОБА_10, ОСОБА_6, ОСОБА_7, та начальником Відділу Гоцієм Б.І. була проведена оперативна нарада щодо виконання доручень Управління старшим державним виконавцем ОСОБА_1 Під час наради складений акт про те, що ОСОБА_1 запропоновано надати письмові пояснення стосовно невиконання доручень Управління від 01 червня 2016 року № 54183, від 02.06.2016 №03224, від 16.06.2016 №843476 і №С-3484, проте остання відмовилася від надання пояснень у будь-якій формі;
- 14 березня 2016 року ОСОБА_1 викликано до сектору з питань запобігання і виявлення корупції ГТУ юстиції у м. Києві для надання відповідних пояснень, що останньою було проігноровано;
- ОСОБА_1 не надала Комісії для ознайомлення всі процесуальні документи з приводу порушених питань;
- відносно ОСОБА_1 неодноразово складалися акти про відсутність на роботі. Пояснення з приводу причин своєї відсутності ОСОБА_1 не надала.
10. Відповідно до протоколу засідання Дисциплінарної комісії від 15 липня 2016 року розгляд висновку службового розслідування та з`ясування питань про наявність чи відсутність в діях державного службовця ОСОБА_1 дисциплінарного проступку і підстав для притягнення останньої до дисциплінарної відповідальності було вирішено відкласти, у зв`язку з перебуванням ОСОБА_1 на лікарняному.
11. 09 серпня 2016 року в приміщенні Оболонського відділу державної виконавчої служби міста Київ Головного територіального управління юстиції у місті Києві ОСОБА_1 (кабінет № 7) до відома позивача доведений зміст листа секретаря Дисциплінарної комісії від 03 серпня 2016 року №8/33/10021 про те, що засідання дисциплінарної комісії щодо розгляду дисциплінарної справи стосовно позивача відбудеться 15 серпня 2016 року об 14 год. 30 хв. за адресою: м. Київ, пров. Музейний, 2-Д, каб. № 13. Також позивачу повідомлено про наявність у неї права на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи відповідно до статті 76 Закону України "Про державну службу".
12. 10 серпня 2016 року позивач звернулася до відповідача з письмовою заявою від 09 серпня 2016 року про надання їй можливості ознайомитися з матеріалами дисциплінарної справи та, зокрема, просила повідомити дату та час для ознайомлення. Вказана заява була зареєстрована в Головному територіальному управлінні юстиції у м. Києві згідно з реєстром прийняття поштової кореспонденції 10 серпня 2016 року за №23/39/10262.
13. Згідно пояснень представника відповідача в суді першої інстанції, листом за підписом начальника Управління кадрової роботи та державної служби Головного територіального управлінні юстиції у м. Києві від 10 серпня 2016 року №23/39/10262 запропоновано позивачці з`явитися до Головного територіального управління юстиції у м. Києві, а саме до секретаря дисциплінарної комісії, за адресою: м. Київ, пров. Музейний, 2д, каб. 8, у зручний для неї час, для реалізації права на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи.
14. Проте, докази фактичного надсилання поштою та/або вручення такого листа-відповіді від 10 серпня 2016 року №23/39/10262 або доведення змісту такого листа до відома позивача в телефонному режимі чи в інший спосіб, представник відповідача до суду не надав та про наявність таких доказів суду не повідомив.
15. У зв`язку з неотриманням відповіді на свою заяву, 17 серпня 2018 року позивач подала до Головного територіального управління юстиції у м. Києві лист від 15 серпня 2016 року про неможливість прибуття на засідання Дисциплінарної комісії, призначеного на 15 серпня 2016 року, з підстав не надання їй можливості ознайомитися з матеріалами дисциплінарної справи.
16. 15 серпня 2016 року, за відсутності позивача, Дисциплінарна комісія розглянула матеріали дисциплінарної справи стосовно позивача щодо притягнення її до дисциплінарної відповідальності (а саме звільнення з посади) та прийняла рішення рекомендувати начальнику Головного територіального управління юстиції у місті Києві застосувати до старшого державного виконавця ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення на підставі пункту 4 частини першої статті 66 Закону України "Про державну службу", з урахуванням вимоги пункту першого, частини першої статті 65 цього ж Закону (протокол засідання Дисциплінарної комісії № 6 від 15 серпня 2016 року), що оформлено письмовою пропозицією.
17. Наказом начальника Головного територіального управління юстиції у місті Києві від 15 серпня 2016 року № 1804/03 "Про застосування заходу дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 " вирішено застосувати до старшого державного виконавця ОСОБА_1 захід дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби та вирішено виплатити компенсацію за невикористану частину щорічної основної відпустки та невикористану додаткову відпустку.
18. 17 серпня 2016 року позивача ознайомлено з текстом наказу начальника Головного територіального управління юстиції у місті Києві від 15 серпня 2016 року № 1804/03, про що свідчить розписка останньої на зворотньому боці копії наказу, із зауваженнями позивача про порушення відповідачем процедури дисциплінарного провадження.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
19. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково.
19.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного територіального управління юстиції у місті Києві від 15.08.2016 № року 1804/03 "Про застосування заходу дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ".
19.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді старшого державного виконавця Оболонського відділу державної виконавчої служби міста Київ Головного територіального управління юстиції у місті Києві.
19.3. Стягнуто з Головного територіального управління юстиції у місті Києві на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 29 514,22 грн.
19.4. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
20. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для звільнення позивача за порушення Присяги, оскільки висновок Комісії про результати службового розслідування від 14 липня 2016 року та пропозиції Дисциплінарної комісії щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача були сформовані без ретельного дослідження обставин (причин) неналежного виконання позивачем своїх службових обов`язків та не підтверджені відповідачем належними доказами в ході судового розгляду. Також суди дійшли висновку про те, що службове розслідування та розгляд дисциплінарної справи щодо позивача Дисциплінарною комісією були проведенні з порушенням встановлених процедур, а саме: позивачу не надавався на ознайомлення висновок про результати службового розслідування від 14 липня 2017 року, не забезпечено право на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та надання пояснень по факту інкримінованих порушень.
21. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції та зауважив, що порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов`язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.
22. За висновками суду апеляційної інстанції моральна складова порушення позивачем Присяги відсутня, а докази порушення позивачем Присяги державного службовця відповідачем не надано.
IV. Касаційне оскарження
23. Відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій посилається на неповноту з`ясування судами обставин справи, порушення норм матеріального та процесуального права.
24. В обґрунтування касаційної скарги зазначає, що за результатами службового розслідування в діях позивача встановлено неналежне виконання посадових обов`язків, порушення Законів України та Конституції України, Присяги державного службовця, що є достатньою підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за статтею 65 Закону України "Про державну службу".
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
25. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
26. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
27. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
28. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. На час виникнення спірних правовідносин порядок проходження державної служби, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців було врегульовано Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII).
31. Основні обов`язки державного службовця закріплені у статті 8 Закону № 889-VIII, відповідно до якої державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.
31.1. Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
31.2. У разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог цього Закону з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов`язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.