ПОСТАНОВА
Іменем України
04 червня 2019 року
Київ
справа №826/10179/16
провадження №К/9901/44278/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., провівши попередній розгляд справи за позовом Приватного підприємства "Індивідуал" до виконавчого органу Київської міської ради - Київської міської державної адміністрації, Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: Комунальне підприємство виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київреклама" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Приватного підприємства "Індивідуал" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Губської О.А., Парінова А.Б., Грибан І.О. від 19 жовтня 2017 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2016 року Приватне підприємство "Індивідуал" звернулось до суду з позовом до виконавчого органу Київської міської ради - Київської міської державної адміністрації, Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), в якому просило зобов`язати підготувати та прийняти відповідне рішення про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів за наступними адресами: 01323-000208711-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця Січових Стрільців, 44 ; 01323-000208712-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Перемоги, 53 ; 01323-000208714-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Перемоги, 32 ; 01323-000208716-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця В. Гетьмана/Польова, 47 ; 01323-000208717-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця Глибочицька, 44 ; 01323-000208719-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Г. Сталінграда, 12-Г ; 01323-000208720-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Г. Сталінграда, 16Б ; 01323-000208722-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця О. Довженка, 4 ; 01323-000208862-111 від 20.04.2016 - місто Київ, проспект Г. Сталінграда, 2 01323-000209982-111 від 28.04.2016 - місто Київ, вулиця Кільцева дорога, 1-В .
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 серпня 2016 року позов задоволено. Зобов`язано Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) підготувати та прийняти відповідне рішення про надання Приватному підприємству "Індивідуал" (ідентифікаційний код 33696193) дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів за наступними адресами: 01323-000208711-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця Січових Стрільців, 44 ; 01323-000208712-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Перемоги, 53 ; 01323-000208714-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Перемоги, 32 ; 01323-000208716-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця В. Гетьмана/Польова, 47 ; 01323-000208717-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця Глибочицька, 44 ; 01323-000208719-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Г. Сталінграда, 12-Г ; 01323-000208720-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Г. Сталінграда, 16Б ; 01323-000208722-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця О. Довженка, 4 ; 01323-000208862-111 від 20.04.2016 - місто Київ, проспект Г . Сталінграда, 2 01323-000209982-111 від 28.04.2016 - місто Київ, вулиця Кільцева дорога, 1-В. Зобов`язано Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація ) підготувати та прийняти відповідне рішення про надання приватному Підприємству "Індивідуал" (ідентифікаційний код 33696193) дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів за наступними адресами: 01323-000208711-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця Січових Стрільців, 44 ; 01323-000208712-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Перемоги, 53 ; 01323-000208714-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Перемоги, 32 ; 01323-000208716-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця В. Гетьмана/Польова, 47 ; 01323-000208717-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця Глибочицька, 44 ; 01323-000208719-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Г. Сталінграда, 12-Г ; 01323-000208720-111 від 19.04.2016 - місто Київ, проспект Г. Сталінграда, 16Б ; 01323-000208722-111 від 19.04.2016 - місто Київ, вулиця О. Довженка, 4 ; 01323-000208862-111 від 20.04.2016 - місто Київ, вулиця проспект Г. Сталінграда, 2 01323-000209982-111 від 28.04.2016 - місто Київ, вулиця Кільцева дорога, 1-В .
3. Рішення суду мотивовано тим, що дозвільним органом у встановлений законом строк не було прийнято рішення про видачу дозволу або відмову у видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами. Тому за принципом мовчазної згоди, який прямо передбачений законом, суд дійшов висновку щодо наявності правових підстав для зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до поданих заяв.
4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
5. Рішення суду мотивовано тим, що станом на час розгляду справи та прийняття судом першої інстанції постанови про зобов`язання відповідача прийняти відповідні рішення про надання позивачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами, існували та були чинними розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 15 липня 2016 року № 548, 551, 554 "Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Приватне підприємство "Індивідуал" звернулось із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19 квітня 2016 року Приватне підприємство "Індивідуал" звернулось до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради із заявами на отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами - "щит, що стоять окремо" за наступними адресами: місто Київ, вулиця Січових Стрільців, 44 (опис міського дозвільного центру № 01323-000208711-111 ), місто Київ, проспект Перемоги, 53 (опис міського дозвільного центру № 01323-000208712-111 ), місто Київ, проспект Перемоги, 32 (опис міського дозвільного центру № 01323-000208714-111 ), місто Київ, вулиця В. Гетьмана/Польова, 47 (опис міського дозвільного центру № 01323-000208716-111 ), місто Київ, вулиця Глибочицька, 44 (опис міського дозвільного центру № 01323-000208717-111 ), місто Київ, проспект Г. Сталінграда, 12-Г (опис міського дозвільного центру № 01323-000208719-111 ), місто Київ, проспект Г. Сталінграда, 16Б (опис міського дозвільного центру № 01323-000208720-111 ), місто Київ, вул. О. Довженка, 4 (опис міського дозвільного центру № 01323-000208722-111 ); 20 квітня 2016 року за наступною адресою: місто Київ, вулиця Проспект Г. Сталінграда, 2 (опис міського дозвільного центру №01323-000208862-111); 28 квітня 2016 року за наступною адресою: місто Київ, вул. Кільцева дорога, 1-В (опис міського дозвільного центру №01323-000209982-111).
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. Касаційна скарга Приватного підприємства "Індивідуал" обґрунтована тим, що апеляційна скарга була подана органом, який не приймав участі у розгляді справи судом першої інстанції та не був залученим до участі у справі, відтак, не мав права подавати апеляційну скаргу. Крім того, скаржник зазначає, що апеляційний суд необґрунтовано не застосував до спірних правовідносин положення пункту 9 частини першої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", яким передбачено принцип мовчазної згоди, оскільки дії дозвільного органу, які пов`язані з несвоєчасним направленням суб`єкту господарської діяльності рішення про відмову у видачі документа дозвільного характеру не створюють для такого суб`єкта ніяких правових наслідків.
9. У додаткових поясненнях до касаційної скарги Приватне підприємство "Індивідуал" вказує на те, що розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 15 липня 2016 року № 548, 551, 554 "Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами" в частинах, які стали підставою для відмови у задоволенні позову, визнано протиправними та скасовано рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 лютого 2018 року у справі № 826/14352/17.
10. Інші учасники справи своїх доводів на касаційну скаргу не надіслали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Відповідно до статті 1 Закону України "Про рекламу" зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.
13. Згідно з абзацом першим частини першої статті 16 Закону України "Про рекламу" розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
14. Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 2067 від 29 грудня 2003 року (далі - Правила № 2067). Ці Правила регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами (пункт 1 Правил № 2067).
15. Пунктом 2 Правил № 2067 визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці; вивіска чи табличка - елемент на будинку, будівлі або споруді з інформацією про зареєстроване найменування особи, знаки для товарів і послуг, що належать такій особі, вид її діяльності (якщо це не випливає із зареєстрованого найменування особи), час роботи, що розміщений на зовнішній поверхні будинку, будівлі або споруди не вище першого поверху або на поверсі, де розташовується власне чи надане у користування особі приміщення (крім, випадків, коли суб`єкту господарювання належить на праві власності або користування вся будівля або споруда), біля входу у таке приміщення, який не є рекламою.
16. Пунктом 1.3 розділу І Порядку розміщення реклами в м. Київ, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 року № 37/6253 (далі - Порядок № 37/6253) визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу реклами на підставі розпорядження виконавчого органу КМДА, який дає право на розміщення зовнішньої реклами.
17. Відповідно до пунктів 4.1 - 4.4 розділу ІІ Порядку № 37/6253 видача дозволів заявникам здійснюється у міському дозвільному центрі державним адміністратором за принципом організаційної єдності.
18. Так, для одержання дозволу заявник або уповноважена ним особа подає державному адміністратору заяву за формою, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 07 грудня 2005 року № 1176 "Про затвердження форми заяви на одержання суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру" (із змінами і доповненнями), до якої додаються: фотокартка та комп`ютерний макет місця (розміром не менш як 6х9 сантиметрів), на якому планується розташування рекламного засобу, та ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням (конструктивне рішення завірене підписами і печаткою розробника, яке містить інформацію про основні габаритні розміри, вузли кріплення, застосовані матеріали, підключення до інженерних мереж, інші технічні характеристики та дотримання встановлених вимог ДСТУ, ДБН, ЄСКД та інших нормативних документів (формат А4), разом із завіреною належним чином копією ліцензії розробника, що підтверджує право останнього надавати послуги (роботи) на право будівельного проектування та конструювання).
19. Перелік документів, що додаються до заяви, є вичерпним. Дозвіл на розміщення зовнішньої реклами видається лише на один рекламний засіб (один об`єкт).
20. За наявності всіх документів, передбачених пунктом 4.1 цього розділу, заява протягом трьох робочих днів реєструється дозвільним органом у журналі реєстрації заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами (далі - журнал реєстрації), який ведеться за формою згідно з додатком 2 до Типових правил.
21. Дозвільний орган протягом п`яти робочих днів з дати реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет наявності на це місце пріоритету іншого заявника або надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу, а також дотримання вимог пунктів 13.2, 13.4 та 13.7 цього Порядку.
22. Після перевірки місця керівник дозвільного органу приймає рішення про встановлення за заявником пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету.
23. Рішення дозвільного органу про встановлення пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету оформлюється у вигляді наказу керівника дозвільного органу.
24. Відповідно до абзацу другого пункту 3 Правил № 2067 видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
25. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що рішення (розпорядження) про видачу дозволу на розміщення зовнішньої реклами або відмову у його видачі за результатом розгляду документів розповсюджувачів реклами приймається КМДА за встановленою для цього процедурою. Прийняттю КМДА рішення про надання дозволу або відмову у його наданні передує розгляд цього питання Департаментом, до повноважень якого входить розгляд заяв про отримання дозволу на розміщення реклами у м. Києві, перевірка комплектності документів, встановлення пріоритету місяця розташування об`єкту реклами, а також підготовка пропозицій та проекту відповідного рішення.
26. Отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.
27. Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 26 червня 2018 року у справі № 826/2810/17.
28. Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.
29. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що перелік документів, подання яких необхідне для винесення рішення про надання дозволу або відмову у його наданні, строк розгляду заяви та доданих до неї документів, форма рішення дозвільного органу визначені Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", іншими правовими актами.
30. Відповідно до частини шостої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів адміністратору або дозвільному органу.