ПОСТАНОВА
Іменем України
31 травня 2019 року
Київ
справа №816/2150/18
адміністративне провадження №К/9901/177/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа Державне підприємство "Національні інформаційні системи", Нотаріальна палата України про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Клочка К.І. від 14 вересня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Любчич Л.В., Спаскіна О.А., Перцової Т.С. від 12 грудня 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2018 року приватний нотаріус Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (далі - приватний нотаріус, позивач) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мінюст України, відповідач), треті особи - Нотаріальна палата України, Державне підприємство "Національні інформаційні системи" (далі - треті особи), у якому просить визнати протиправним та скасувати наказу Міністерства юстиції України від 07 червня 2018 року № 1753/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора-приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" .
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що камеральна перевірка, за наслідками якої складена довідка, яка стала підставою для блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, була проведена з порушеннями її прав. Рішення про реєстрацію права власності на квартири було прийнято на підставі тих рішень Полтавської міської ради, якими було присвоєно адреси та які були чинними. Рішення про реєстрацію права власності на гаражі було прийнято без рішення про присвоєння адреси, оскільки окремим гаражам адреси не присвоюються. Також позивач наголошувала на тому, що оскаржений наказ не є співрозмірним із виявленими порушеннями.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуваний наказ є протиправним, оскільки не містить викладених фактів порушення, відомостей про негативні наслідки, а також мотивів застосування саме такої санкції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Міністерство юстиції України звернулося із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 29 грудня 2018 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 816/2150/18 та запропоновано сторонам надати відзиви на касаційну скаргу.
Разом з касаційною скаргою Міністерством юстиції України подано клопотання про забезпечення участі його представника під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 30 травня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що на підставі наказу Міністерства юстиції України № 1057/7 від 22 березня 2018 року головним спеціалістом відділу контролю у сфері державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату проведено моніторинг реєстраційних дій державного реєстратора приватного нотаріуса ОСОБА_1
За результатами моніторингу складено акт від 14 травня 2018 року, та в подальшому, за наслідками камеральної перевірки складено довідку від 30 травня 2018 року, якими зафіксовано порушення приватним нотаріусом ОСОБА_1:
-частини першої статті 18, частини першої статті 23 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон), пунктів 10, 12, 14, 78 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (далі - Порядок № 1127), внаслідок прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за відсутності документа, що підтверджує присвоєння об`єкту нерухомого майна адреси (подано рішення Полтавської міської ради від 22 липня 2014 року "Про надання згоди на розміщення багатоквартирного житлового будинку та дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок по бульвар Боровиковського, 4, яким надано адресу земельній ділянці) за заявами №№ 26494215, 26495340, 26729860;
- статей 10, 18, 23 Закону, пунктів 12, 14, 78 Порядку № 1127 внаслідок прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за відсутності документа, що підтверджує присвоєння об`єкту нерухомого майна адреси (подано рішення Полтавської міської ради № 166 від 19 квітня 2006 року "Про продовження терміну проектування почергової забудови кварталу, що обмежений вулицями Ляхова, Жовтневою та майданом Незалежності (ІІ, ІІІ черги), в пункті 2 рішення зазначено про необхідність уточнення адреси після введення житлових будинків в експлуатацію) за заявами №№ 23369678, 23370153, 23375218, 23375533;
- статей 10, 18, 23 Закону, пунктів 12, 14, 42, 81 Порядку № 1127 внаслідок прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за відсутності документа, що підтверджує присвоєння об`єкту нерухомого майна адреси (під час реєстрації права власності на гараж подано лише технічний паспорт та довідку обслуговуючого кооперативу) за заявами № 25564358 та № 23301538.
За результатами проведеної перевірки комісією запропоновано заблокувати доступ приватного нотаріуса ОСОБА_1 до Державного реєстру прав на нерухоме майно строком на 4 місяці.
Зазначена пропозиція реалізована наказом Міністерства юстиції України від 07 червня 2018 року № 1753/5.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що обраний відповідачем захід у виді тимчасового блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав є найлегшим видом санкції із тих, що визначені статтею 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень". Відтак, виявлені під час камеральної перевірки порушення нотаріуса у сфері здійснення державної реєстрації стали підставою для застосування цієї санкції.
Крім того, скаржник вважає помилковим висновок судів першої та апеляційної інстанцій стосовно відсутності порушення позивачем під час здійснення окремих реєстраційних дій законодавства про державну реєстрацію, оскільки, як встановлено за результатами перевірки, приватним нотаріусом ОСОБА_1 при вчиненні державної реєстрації витребувано не всі документи, що передбачені законодавством.
Від приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу Міністерства юстиції України, у якому зазначається, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли законні та обґрунтовані рішення, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки судами правильно встановлено неправомірність оскаржуваного наказу комісії.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2018 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, повноваження Міністерства юстиції України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", Порядком № 1128.
Відповідно до частин першої та другої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду. Міністерство юстиції України розглядає скарги: 1) на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав (крім випадків, коли таке право набуто на підставі рішення суду, а також коли щодо нерухомого майна наявний судовий спір); 2) на рішення, дії або бездіяльність територіальних органів Міністерства юстиції України.
Пунктом 2 Порядку № 1128 встановлено, що для забезпечення розгляду скарг суб`єктом розгляду скарги утворюються постійно діючі комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, положення та склад яких затверджуються Мін`юстом або відповідним територіальним органом.
До повноважень комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації належить розгляд скарги по суті, встановлення наявності чи відсутності обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення скаржника, та інші обставини, які мають значення для об`єктивного розгляду скарги, у тому числі шляхом перевірки відомостей, що містяться в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Процедура розгляду скарги визначена статтею 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та Порядком № 1128.
Так, відповідно до частини третьої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України та його територіальних органів протягом 60 календарних днів з дня прийняття рішення, що оскаржується, або з дня, коли особа дізналася чи могла дізнатися про порушення її прав відповідною дією чи бездіяльністю.
Згідно з положеннями частини шостої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" за результатами розгляду скарги Міністерство юстиції України та його територіальні органи приймають мотивоване рішення про, зокрема, задоволення (повне чи часткове) скарги шляхом прийняття рішення про: а) скасування рішення про державну реєстрацію прав; б) скасування рішення про відмову в державній реєстрації прав та проведення державної реєстрації прав; в) внесення змін до записів Державного реєстру прав та виправлення помилки, допущеної державним реєстратором; г) тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав; ґ) анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав; д) скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації; е) притягнення до дисциплінарної відповідальності посадової особи територіального органу Міністерства юстиції України.
Рішення, передбачені підпунктами "а", "ґ" та "д" пункту 2 цієї частини, приймаються виключно Міністерством юстиції України.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що підставою для призначення Міністерством юстиції України камеральної перевірки державного реєстратора є виявлення у реєстрах порушень порядку державної реєстрації під час: 1) розгляду скарг відповідно до Закону України "Про звернення громадян; 2) обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту; 3) за результатами моніторингу реєстраційних дій.
Аналогічний висновок викладений Верховним Судом, зокрема, у постанові від 10 липня 2018 року у справі № 825/1808/17.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що камеральна перевірка приватного нотаріуса ОСОБА_1 проведена за результатами моніторингу. За наслідками проведеної перевірки складено довідку від 30 травня 2018 року, якою зафіксовано порушення приватним нотаріусом ОСОБА_1
З огляду на таке, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що під час проведення моніторингу та перевірки позивача Міністерство юстиції України діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Разом з тим, стосовно суті виявлених порушень Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (далі - Порядок № 1127), колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до пункту 12 Порядку № 1127 (тут і далі - у редакції, чинній на момент проведення реєстраційних дій), розгляд заяви та документів, поданих для державної реєстрації прав, здійснюється державним реєстратором, який встановлює черговість розгляду заяв, що зареєстровані в базі даних заяв на таке майно, відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами та їх обтяженнями, а також наявність підстав для проведення державної реєстрації прав, зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав.