ПОСТАНОВА
Іменем України
28 травня 2019 року
Київ
справа №806/3727/17
провадження №К/9901/57028/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом заступника керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, третя особа - Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" про визнання незаконним та скасування рішення, за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Попової О.Г. від 1 березня 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шевчук С.М., Мацького Є.М., Шидловського В.Б. від 2 липня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2017 року заступник керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до Житомирської міської ради із позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення № 768 двадцять сьомої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради від 28 вересня 2017 року "Про надання юридичним особам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині надання Приватному підприємству "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" дозволів на розробку проектів землеустрою на земельну ділянку площею 0,0150 га, що знаходиться за адресою: провулок Прудний, 13 та вулиця Северина Наливайка, земельну ділянку площею 0,0050 га, що знаходиться адресою: провулок Прудний, земельну ділянку площею 0,0100 га, що знаходиться за адресою: провулок Прудний біля житлового будинку по вулиці С.Наливайка, 12-б, з цільовим призначенням для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами (пункти 11, 12, 13 Додатку 1 до рішення Житомирської міської ради №768 від 28 вересня 2017 року).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 1 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 2 липня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. Рішення судів мотивовано відсутністю у Житомирської міської ради законодавчо визначених підстав для відмови Приватному підприємству "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу), до яких згідно Державного класифікатору будівель та споруд ДК 018-2000 відноситься гідротехнічні споруди. Порушення інтересів держави судом не встановлено. Оскільки спірні земельні ділянки не передавались у власність чи користування, прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не означає позитивного рішення з приводу переходу права власності або користування земельною ділянкою до інших осіб.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник прокурора Житомирської області звернувся із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням виконавчого комітету Житомирської міської ради № 516 від 15 червня 2016 року погоджено Приватному підприємству "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" проведення благоустрою території між провулком Прудним та вулицею Покровською з розміщенням малих архітектурних форм.
Відповідно до договору про надання послуг (виконання робіт) №1 від 20 липня 2016 року, договору про надання послуг (виконання робіт) №2 від 20 липня 2016 року, договору про надання послуг (виконання робіт) № 3 від 20 липня 2016 року, Приватним підприємством "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" було укладено договори щодо: будівництва гідроспоруд на річці Крошенка провулок 5-а в місті Житомирі; капітального ремонту гідроспоруди на річці Крошенка між житловим будинком провулок Прудний, 13 та вулицею Северина Наливайка в місті Житомирі; капітального ремонту гідроспоруди на річці Крошенка біля житлового будинку вулиця Северина Наливайка 12-б в місті Житомирі.
Згідно листа Приватного підприємства "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" вих. №423 від 21 вересня 2016 року директору Комунального підприємства "Експлуатація штучних споруд" Житомирської міської ради було повідомлено, що в процесі проведення робіт із благоустрою було виявлено неналежний технічний стан двох гідроспоруд на дамбі річки Крошенка в районі провулку Прудного в місті Житомирі. З дозволу Житомирської міської ради (листи від 07 серпня 2015 року №18/7770 та від 19 червня 2016 року №18/6227) ПП "ВЖРЕП №4" за власний рахунок здійснило капітальний ремонт вказаної дамби з гідроспорудами. На підставі вищевикладеного, запропоновано Комунального підприємства "Експлуатація штучних споруд" Житомирської міської ради прийняти дамбу з гідроспорудами на річці Крошенка в районі провулку Прудного в місті Житомирі на баланс.
Відповідно до листа Комунального підприємства "Експлуатація штучних споруд" Житомирської міської ради вих. №223 від 14 листопада 2016 року дамба з гідроспорудами на річці Крошенка в районі провулку Прудного в місті Житомирі на балансі підприємства не рахується, установчі чи дозвільні документи на дамбу відсутні, фінансування на утримання та поточний ремонт дамби підприємству не проводилося. Враховуючи вищевикладене, Комунальне підприємтсво "Експлуатація штучних споруд" Житомирської міської ради вих. №223 на даний час не має можливості прийняти на баланс підприємства дамбу з гідроспорудами на річці Крошенка в районі провулку Прудного.
Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" зверталось до міського голови міста Житомира Сухомлина С.І. із листом вих. №103 від 28 лютого 2017 року щодо вказаної невизначеності питання власника дамби з гідроспорудами на річці Крошенка в районі провулку Прудного. З метою уникнення аварійності зазначених споруд та подальшого належного технічного обслуговування повідомлено про наміри прийняти зазначені об`єкти на тимчасовий облік (баланс).
Листом Приватного підприємства "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" вих. №228 від 04 квітня 2017 року міського голову міста Житомира Сухомлину С.І. повідомлено, що у зв`язку з тим, що дамба з гідроспорудами приведена до належного технічного стану і потребує постійного догляду та технічного обслуговування, беручи до уваги тривалу невизначеність питання щодо власника вказаної дамби з гідроспорудами, з метою уникнення аварійності зазначених споруд та подальшого належного технічного обслуговування, підприємством прийнято рішення з 01 квітня 2017 року прийняти зазначені об`єкти на баланс. Технічна документація на дамбу з гідроспорудами виготовлена за власний рахунок. Утримання та обслуговування дамби з гідроспорудами проводиться за рахунок коштів підприємства.
Листом виконавчого комітету Житомирської міської ради вих. №21/3398 від 12 червня 2017 року повідомлено Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4", що лист про взяття на баланс дамби з гідроспорудами на річці Крошенка взято до відома.
Встановлено, що Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" зверталось до міського голови міста Житомира Сухомлина С.І. із заявами про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а саме:
- заява від 11 травня 2017 року про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,005 га; для експлуатації та догляду за гідротехнічними спорудами. Додатками до заяви зазначено графічні матеріали та виписку з ЄДР;
- заява від 11 травня 2017 року про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,015 га; для експлуатації та догляду за гідротехнічними спорудами. Додатками до заяви зазначено графічні матеріали та виписку з ЄДР;
- заява від 29 травня 2017 року про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,01 га; для експлуатації та догляду за гідротехнічними спорудами. Додатками до заяви зазначено графічні матеріали та виписку з ЄДР.
Згідно Рекомендацій постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування (протокол №107 від 22 серпня 2017 року) вих. №591/22К-3 від 07 вересня 2017 року, за результатами розгляду проекту рішення "Про надання юридичним особам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" постійна комісія з питань містобудування, архітектури та землекористування рекомендує доповнити додаток 1 проекту рішення пунктами згідно з додатком та впорядкувати відповідно нумерацію пунктів.
Відповідно до змісту вказаного додатку до Рекомендацій постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування вих. №591/22К-3 від 07 вересня 2017 року, до списку юридичних осіб, яким надається дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зокрема, включено Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" щодо земельних ділянок площею 0,0150 га, 0,0050 га та 0,0100 га для експлуатації та доглядом за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами.
Підпунктом 1.1 пункту 1 рішення Житомирської міської ради №768 двадцять сьомої сесії сьомого скликання від 28 вересня 2017 року вирішено надати юридичним особам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до додатку 1.
Згідно пунктів 11, 12, 13 Додатку 1 до рішення Житомирської міської ради №768 від 28 вересня 2017 року, до списку юридичних осіб, яким надається дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зокрема, включено Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" щодо земельних ділянок площею 0,0150 га, 0,0050 га та 0,0100 га для експлуатації та доглядом за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами.
Не погоджуючись із діями відповідача та вважаючи, що рішення Житомирської міської ради №768 від 28.09.2017 прийняте відповідачем з порушенням вимог земельного законодавства, заступник керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся із вказаним позовом до суду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. Касаційна скарга заступника прокурора Житомирської області обґрунтована тим, що при наданні Приватному підприємству "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4" дозволів на розробку проектів землеустрою на земельні ділянки з цільовим призначенням для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами не дотримано вимог земельного законодавства, а саме - не надано документів, що свідчать на наявність у власності підприємства на спірних земельних ділянках об`єктів нерухомого майна. За даними інформаційних даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно вказаний суб`єкт господарювання не володіє на правах власності або користування гідротехнічними спорудами, які знаходяться наземельних ділянках, щодо яких прийнято оскаржуване рішення. Статтею 134 Земельного кодексу України не передбачено можливість передавати у користування земельні ділянки для експлуатації та догляду за гідротехнічними спорудами за відсутності у особи власності на таке майно, без проведення земельних торгів. Комплекс гідроспоруд розміщених на земельній ділянці, відносно якої прийнято відповідачем рішення про надання дозволу на розробку проектної документації із землеустрою, належить на праві приватної власності іншій особі. Порушення інтересів держави обґрунтовує тим, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною, а тому будь-які протиправні дії щодо земельних ділянок є порушенням інтересів держави.
7. У відзиві на касаційну скаргу Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4", посилаючись на законність судових рішень, просить залишити їх без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Статтею 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.
9. Відповідно до статті 1 Закону України "Про землеустрій" документація із землеустрою (землевпорядна документація) - затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів тощо.
10. Згідно з частиною першою статті 50 Закону України "Про землеустрій" проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється у разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) або зміни цільового призначення земельної ділянки.
11. Положеннями статті 12 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, зокрема, належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
12. Відповідно до частини першої статті 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.
13. Згідно з частиною другою статті 83 Земельного кодексу України у комунальній власності перебувають: усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.
14. Положеннями статті 93 Земельного кодексу України встановлено, що право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності. Земельні ділянки можуть передаватися в оренду громадянам та юридичним особам України, іноземцям і особам без громадянства, іноземним юридичним особам, міжнародним об`єднанням і організаціям, а також іноземним державам.
15. Частиною першою статті 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
16. У відповідності до частини другої статті 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
17. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки регулюються положеннями статті 123 Земельного кодексу України.
18. За приписами частини другої статті 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
19. У абзаці першому частини третьої згаданої статті визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.