ПОСТАНОВА
Іменем України
28 травня 2019 року
Київ
справа №826/2890/13-а
провадження №К/9901/5907/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом заступника прокурора Дарницького району міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради до Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації, треті особи: Навчально-професійний центр "Академія мистецтва краси", Приватний вищий навчальний заклад "Київський коледж бізнесу", Управління освіти Дарницької районної в місті Києві державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою заступника прокурора міста Києва на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Оксененка О.М., Губської Л.В., Федотова І.В. від 04 серпня 2015 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2013 року перший заступник прокурора Дарницького району міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради звернувся з позовом до Дарницької районної в місті Києві державної адміністрації, у якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації № 707 від 29 жовтня 2010 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2013 року, позов задоволено.
3. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 січня 2014 року судові рішення скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 березня 2014 року позов задоволено.
5. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року рішення судів попередніх інстанцій скасовано та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 липня 2015 року судове рішення суду апеляційної інстанції скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
7. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 4 серпня 2015 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 березня 2014 року скасовано. Адміністративний позов залишено без розгляду на підставі пункту 9 частини першої статті 155 Кодексу адміністративного судочинства України.
8. Рішення суду мотивовано тим, що позивачем пропущено строк звернення до суду з позовом, встановлений частиною другою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (тут і далі - у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), без поважних причин.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 4 серпня 2015 року, заступник прокурора міста Києва подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить її скасувати та направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що пунктами 8 та 9 розпорядження голови Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації від 07 квітня 2004 року № 277 "Про розгляд питань оренди нежитлових приміщень" дозволено управлінню освіти Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації укласти з ТОВ "Інститут соціальних та культурних зв`язків" договір оренди нежитлового приміщення по вулиці Вакулінчука, 1, загальною площею 2247,9 м2, для використання під вищий учбовий заклад, терміном з 01 березня 2004 року до 01 жовтня 2011 року, та дозволено управлінню освіти Дарницької районної у м. Києві державної адміністрації укласти з Навчально-професійним центром "Академія мистецтва краси" договір оренди нежитлового приміщення по вулиці Вакулінчука, 1, загальною площею 614,2 м2, для використання під навчальний заклад, терміном з 01 березня 2004 року до 01 жовтня 2011 року.
Розпорядженням голови Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації від 29 жовтня 2010 року № 707 "Про внесення змін до пунктів 8, 9 розпорядження голови Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації від 07 квітня 2004 року № 277 "Про розгляд питань оренди нежитлових приміщень" внесено зміни до пунктів 8, 9 розпорядження голови Дарницької районної у місті Києві державної адміністрації від 07 квітня 2004 року № 277 "Про розгляд питань оренди нежитлових приміщень" в частині заміни слів "терміном до 01.10.2011" на слова "терміном до 01.10.2021", в решті пункти 8, 9 залишені без змін.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційна скарга заступника прокурора міста Києва обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо пропуску строку звернення до суду з цим позовом, залишив поза увагою доводи про те, що про наявність оскаржуваного розпорядження стало відомо лише під час проведення перевірки на виконання доручення прокуратури міста Києва від 10 січня 2013 року № 8024 вих-7 окв-13. Судом не враховано, що запис у журналі реєстрації вихідної кореспонденції № 14-11 Дарницької районної в місті Києві державної адміністрації " 22.11.10 Прокуратура Дарницького р-ну розпорядження за жовтень" свідчить лише про відправку на адресу прокуратури Дарницького району міста Києва відповідної кореспонденції, водночас жодним чином не підтверджує отримання оскаржуваного розпорядження. З наданої до суду прокурором засвідченої копії журналу реєстрації вхідної кореспонденції "Книга обліку вхідної кореспонденції прокуратури Дарницького району міста Києва в 2010 році", де відображено усі отримані документи за жовтень-листопад 2010 року підтверджується, що протягом 30 вересня 2010 року - 01 грудня 2010 року на адресу прокуратури Дарницького району міста Києва оскаржуване розпорядження не надходило, оскільки відповідна відмітка про його отримання відсутня.
12. У запереченні на касаційну скаргу Приватний вищий навчальний заклад "Київський коледж бізнесу", посилаючись на законність судового рішення, просить залишити його без змін.
13. Інші учасники справи своїх доводів відносно касаційної скарги не надіслали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Статтею 121 Конституції України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) на прокуратуру України покладено представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
15. Відповідно до частини третьої, п`ятої, шостої статті 36-1 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-XII від 05.11.1991 (чинного на час звернення позивача до суду) підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.
16. За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом:
1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями);
2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду;
3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи;
4) брати участь у розгляді справ.
17. Обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.
18. Частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14.10.2014 у чинній редакції передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
19. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
20. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
21. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
22. За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
23. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
24. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
25. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
26. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
27. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
28. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
29. Відповідно до положень частини другої статті 60 КАС України (у редакції на час звернення позивача до суду з позовом та розгляду справи судами) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор у межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону № 1697-VII.