ПОСТАНОВА
Іменем України
22 травня 2019 року
Київ
справа №810/170/18
адміністративне провадження №К/9901/63836/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Данилевич Н.А.,
за участю:
секретаря судового засідання Вітковської К.М.,
позивача - ОСОБА_1,
представника позивача - ОСОБА_2,
представника відповідача - Бондаренко О.В.,
представника третьої особи - Маруженко Л.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року (суддя Панова Г.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року (колегія суддів у складі: головуючої судді - Кузьмишиної О.М., суддів - Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.) у справі №810/170/18 за позовом ОСОБА_1 до Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, третя особа - Боярська міська рада Києво-Святошинського району Київської області, про визнання протиправними та скасування рішень,
установив:
У січні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі - Забірська сільська рада), в якому просив (з урахуванням уточненої позовної заяви): визнати протиправними та скасувати рішення Забірської сільської ради "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 22 грудня 2017 року №384 та від 26 січня 2018 року №427 "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Забірської сільської ради "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 22 грудня 2017 року №384; визнано протиправним та нечинним рішення Забірської сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 26 січня 2018 року №427.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій відповідач звернувся із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати прийняті ними рішення і ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач стверджує, що крім позивача жоден житель села Забір`я не оскаржував до суду спірні у цій справі рішення сільської ради. Скаржник вважає безпідставним посилання судів на неналежне інформування жителів села про заплановані громадські обговорення через неоприлюднення такої інформації у районній газеті "Новий день", оскільки такий спосіб оповіщення був би неефективним з огляду на незначну кількість підписників указаного видання. У зв`язку з цим, жителів села було сповіщено у найбільш інформативний спосіб - через повідомлення на офіційному сайті ради, стенд оголошень та соціальні мережі. На переконання заявника касаційної скарги, суди безпідставно досліджували наданий позивачем протокол громадських слухань від 20 грудня 2017 року, оскільки організатором обговорень виступає сільський голова, яким було складено належний протокол. Також, вважає безпідставним і таким, що не ґрунтується на неналежних доказах висновок судів про те, що усі жителі села Забір`я не підтримали проект рішення про об`єднання їх територіальної громади із Боярською міською радою.
У відзиві на касаційну скаргу Боярська міська рада підтримала доводи скаржника, просить його скаргу задовольнити. Стверджує, що з огляду на кількість жителів села Забір`я із правом голосу (близько 1380) та незначну кількість передплатників газети "Новий день", нерозміщення в означеному ЗМІ відповідного оголошення є формальним порушенням і не заперечує факту проведення громадських обговорень. Також наголошує на тому, що згідно з висновком Київської обласної державної адміністрації проект рішення про добровільне об`єднання пройшов обов`язкове громадське обговорення та є законними, однак суди цього не врахували.
Представник позивача у відзиві на касаційну скаргу просить її відхилити, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - залишити без змін, оскільки такі відповідають нормам матеріального і процесуального права, є законними та обґрунтованими.
В судовому засіданні позивач та його представник заперечували проти задоволення касаційної скарги відповідача.
Представник Забірської сільської ради у судовому засіданні просив задовольнити подану ним касаційну скаргу в повному обсязі.
Представник третьої особи - Боярської міської ради в судовому засіданні підтримав касаційну скаргу відповідача, просив її задовольнити.
В ході касаційного перегляду справи від представника позивача надійшло клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, мотивоване тим, що однією з підстав позову було недотриманням відповідачем передбачених законом строків проведення громадських обговорень. Заявник вважав, що КАС ВС при вирішенні даної справи повинен відступити від висновків КАС ВС, викладених у постанові від 24 жовтня 2018 року (справі №731/216/17) щодо строків проведення громадських слухань, та врахувати висновки цього ж суду із зазначеного питання, наведені у постанові від 16 травня 2018 року (справа №367/6537/15-а).
Ухвалою КАС ВС від 22 травня 2019 року у задоволенні клопотання представника позивача було відмовлено з тих підстав, що дотримання строків проведення громадських слухань не було предметом дослідження у судах першої та апеляційної інстанцій, фактичних обставин із зазначеного питання суди під час розгляду справи не встановлювали і не аналізували їх, а рішення судів не містять висновків з цього питання.
Заслухавши пояснення учасників справи, суддю-доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, судові рішення, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.
Суди встановили, що 6 листопада 2017 року Боярським міським головою прийнято розпорядження №02-526, яким було ініційовано добровільне об`єднання територіальних громад міста Боярка і села Забір`я Забірської сільської ради в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка (а.с. 15, Т.1).
9 листопада 2017 року Боярською міською радою прийнято рішення № 36/1172, яким підтримано ініціативу міського голови, надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад та доручено міському голові звернутися до Забірської сільської ради із пропозицією про об`єднання (а.с. 182, Т.1).
Розпорядженням від 10 листопада 2017 року № 52 Забірська сільська рада вирішила: доручити виконкому ради вивчити звернення Боярського міського голови про добровільне об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я та подати відповідні пропозиції; провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього розпорядження; включити до порядку денного чергової сесії 7 скликання Забірської сільської ради питання про добровільне об`єднання територіальних громад (а.с. 204, Т.2).
13 листопада 2017 року Забірською сільської радою прийнято розпорядження № 53, яким вирішено провести 18 листопада 2017 року о 14.00 год. в приміщенні будинку культури загальні збори жителів села Забір`я у формі громадських обговорень пропозиції щодо добровільного об`єднання міста Боярка та села Забір`я. Секретареві ради доручено поінформувати жителів села про проведення громадського обговорення шляхом оголошень (а.с. 109, Т.1).
Відповідно до протоколу громадських слухань на тему "Обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад" від 18 листопада 2017 року, учасниками вказаних обговорень були мешканці села Забір`я, запрошені представники і гості. Згідно зі списком зареєстрованих учасників громадського обговорення, який є додатком до протоколу, на громадських зборах були присутні 123 особи, 114 осіб з яких - мешканці села Забір`я. За результатами голосування щодо пропозиції міста Боярка про об`єднання територіальних громад 19 присутніх проголосували "за", 47 - "проти". Протокол підписаний головуючим та секретарем зборів, а також лічильною комісією (а.с.16-20, Т.1).
Згідно з документом під назвою "Узагальнення результатів громадських слухань у формі обговорення про можливе об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я", складеним Забірським сільським головою 18 листопада 2017 року, розпорядження сільського голови від 13 листопада 2017 року № 53 було оприлюднене на офіційному сайті Забірської сільської ради та шляхом оголошень доведене до жителів села. В узагальненні також зазначено, що під час обговорення пропозиції міського голови щодо добровільного об`єднання територіальних громад районний депутат ОСОБА_1 висловився про непідтримання даного формату об`єднання. Водночас, зауважень та заперечень до порядку ведення громадського обговорення, пропозиції Боярського міського голови щодо добровільного об`єднання територіальних громад не надійшло (а.с. 163, Т.2).
За наслідками розгляду пропозиції Боярського міського голови, враховуючи громадські обговорення, 28 листопада 2017 року Забірською сільською радою прийнято рішення №365, яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка; делеговано до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад відповідних осіб (а.с. 112, Т.1).
Розпорядженням від 13 грудня 2017 року № 58 Забірська сільська рада вирішила провести 20 грудня 2017 року о 18.00 год. в приміщені будинку культури загальні збори жителів села Забір`я у формі громадського обговорення за результатами напрацювання спільної робочої групи стосовно пропозиції Боярської міської ради щодо добровільного об`єднання; секретарю ради доручено поінформувати жителів села про проведення громадського обговорення шляхом оголошень (а.с. 111 Т.1).
Як встановили суди, за результатами проведення 20 грудня 2017 року загальних зборів жителів села у формі громадського обговорення було складено два різних за своїм змістом протоколи.
З протоколу громадських обговорень від 20 грудня 2017 року, наданого відповідачем, вбачається, що на зборах були присутні 193 особи, з яких 175 - жителі села Забір`я. Під час зборів сільський голова довів до відома присутніх, що метою громадських слухань є інформування жителів села про напрацьовані спільною робочою групою проекти рішень. Незважаючи на те, що деякі з присутніх осіб блокували сцену, перешкоджали у висвітленні інформації, обговорення проекту щодо добровільного об`єднання все ж таки відбулося та інформація була донесена до жителів села. Також, сільський голова поінформував, що схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад буде винесено на засідання сесії ради 22 грудня 2017 року (а.с. 164-171, Т.2).
У протоколі від 20 грудня 2017 року, наданому позивачем, зазначено, що розпочавши збори, сільський голова оголосив, що це зібрання є не громадським обговоренням, а інформуванням жителів села про результати діяльності робочої групи. Більшість громади заперечила проти такого ходу зборів, бурхливо висловлюючи незадоволення, внаслідок чого сільський голова через 20 хвилин залишив залу засідання. Більшість зареєстрованих учасників зборів (109 осіб) вирішила провести громадські обговорення щодо об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я, для чого було обрано голову та секретаря зборів, а також лічильну комісію. За результатами таких громадських обговорень було поставлено на голосування питання щодо прийняття і затвердження напрацьованих спільною робочою групою матеріалів по створенню Боярської ОТГ, за наслідком якого 2 особи проголосували "за" їх прийняття, а 107 - "проти" (а.с. 23-25, Т.1).
З наявного у матеріалах справи "Узагальнення результатів громадських слухань у формі обговорення щодо можливого об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я" (20 грудня 2017 року), складеного Забірським сільським головою, вбачається, що розпорядження сільського голови від 13 грудня 2017 року № 58 було оприлюднене на офіційному сайті Забірської сільської ради та шляхом розміщення оголошень доведене до жителів села (а.с. 193, Т.2).
22 грудня 2017 року Забірська сільська рада прийняла рішення № 382, яким вирішила схвалити проект рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка; подати схвалений проект рішення до Київської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо його відповідності Конституції та законам України (а.с. 139, Т.1).
26 січня 2018 року на черговій сесії Забірської сільської ради було прийняте рішення №427 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", згідно з яким вирішено об`єднатися з територіальною громадою міста Боярка в Боярську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром в місті Боярка (а.с. 140 Т.1).
Не погоджуючись із рішеннями відповідача від 22 грудня 2017 року №384 та 26 січня 2018 року №427, вважаючи, що такі прийняті із грубим порушенням вимог законодавства та всупереч волі територіальної громади села Забір`я, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із такого:
- у матеріалах справи відсутні належні докази інформування територіальної громади села Забір`я про проведення громадського обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Так, у районній газеті "Новий день" не було розміщене повідомлення про проведення громадських обговорень 18 листопада та 20 грудня 2017 року, як це передбачено Порядком проведення громадських обговорень пропозицій щодо добровільного об`єднання територіальних громад, затвердженого рішенням сесії Забірської сільської ради № 180 від 22 вересня 2016 року, що позбавило жителів громади права і можливості взяти участь у громадських обговореннях, надсилати пропозиції (зауваження) з приводу поставлених на обговорення питань. Інформування жителів села про проведення громадського обговорення шляхом розміщення оголошень, у тому числі на дошці оголошень та у соціальній мережі Інтернет, суди визнали і неналежним, оскільки такий спосіб не передбачений законодавством;
- відповідачем не дотримано процедури проведення та обговорення питання добровільного об`єднання територіальних громад, яке направлено на реалізацію прав громадян, як первинного суб`єкта місцевого самоврядування, на висловлення власної думки та позиції громади за результатами громадського обговорення для вирішення зазначеного питання;
- більшість громади села Забір`я не підтримала проект рішення щодо добровільного об`єднання Боярської міської ради та Забірської сільської територіальних громад. Так, під час прийняття сесією ради рішення від 22 грудня 2017 року № 384 Забірською сільською радою не було враховано думку територіальної громади села Забір`я, яка заперечувала проти прийняття пропозиції та надання згоди на добровільне об`єднання з містом Боярка. Це підтверджується також даними відеозаписів, з яких вбачається, що як такого громадського обговорення 20 грудня 2017 року не відбулось, оскільки мешканці села не виступали, а навпаки, прослідковувалась наявність конфліктної ситуації та відсутність однозначної думки у громаді щодо цього питання;
- опитування жителів громади села Забір`я щодо добровільного об`єднання мало місце, однак воно носило рекомендаційний, а не обов`язковий характер, та проводилось лише у двох з чотирнадцяти округів, а саме: у восьмому та одинадцятому (а.с. 185, 230-235, Т.3), а тому не може відображати думку жителів села в цілому. Крім того, згідно з дорученням виборців округу № 8 більшість виборців цього округу були проти об`єднання;
- оскільки суди встановили протиправність рішення Забірської сільської ради від 22 грудня 2017 року № 384 "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", а рішення цієї ж ради від 26 січня 2018 року № 427 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" є похідним від нього, тому його суди також визнали протиправним і скасували.
Аналізуючи відповідність таких висновків нормам матеріального та процесуального права, колегія суддів КАС ВС виходить з наступного.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регламентовано Законом України від 5 лютого 2015 року № 157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (далі - Закон № 157-VIII).
Відповідно до статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути, серед іншого, сільський, селищний, міський голова.