ПОСТАНОВА
Іменем України
20 травня 2019 року
Київ
справа №826/11885/16
адміністративне провадження №К/9901/14673/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/11885/16
за позовом Публічного акціонерного товариства "Київський річковий порт"
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 вересня 2016 року (у складі колегії суддів: Данилишина В.М., Качура І.А., Келеберди В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року (у складі колегії суддів: Степанюка А.Г., Кузьменка В.В., Шурка О.І.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2016 року Публічне акціонерне товариство "Київський річковий порт" (далі - позивач, ПАТ "Київпорт") звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач, Держгеонадра України), в якому, з урахуванням прийнятих судом першої інстанції уточнених позовних вимог, просило:
- визнати протиправною бездіяльність Держгеонадр України, яка полягає у нездійсненні дій щодо продовження дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 листопада 1996 року № 672, виданого ВАТ "Київпорт";
- зобов`язати відповідача продовжити дію спеціального дозволу на користування надрами від 05 листопада 1996 року № 672, виданого ВАТ "Київпорт" на 20 років до 05 листопада 2036 року, шляхом видачі відповідного наказу, та внести відповідну інформацію до електронної інформаційної бази даних спеціальних дозволів на користування надрами.
В обґрунтування позову зазначено, зокрема, що внаслідок протиправної бездіяльності Держгеонадр України порушуються права ПАТ "Київпорт", що може вплинути на результати його діяльності.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що оскільки позивачем було подано всі документи, необхідні для продовження дії дозволу, а відповідачем протягом встановленого строку не прийнято рішення про продовження його дії або відмову у такому продовженні, підстави для відмови у задоволенні позовних вимог відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 02 грудня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/11885/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.
Верховний Суд ухвалою від 07 лютого 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу № 826/11885/16 та призначив її до розгляду ухвалою від 17 травня 2019 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 20 травня 2019 року.
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Міністерством охорони навколишнього природного середовища України 05 листопада 1996 року видано позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами № 672 , а саме на видобування піску у Ново-Українському родовищі мілководної частини Канівського водоймища Обухівського району Київської області строком на 20 років з метою розробки родовища з видобування піску, придатного для будівельних робіт (далі - спеціальний дозвіл).
Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 20 листопада 2009 року № 623 було, зокрема, анульовано спеціальний дозвіл.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 жовтня 2013 року у справі № 826/13225/13-а, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2014 року та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03 лютого 2015 року, задоволено позов Української міської ради до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, третя особа відкрите акціонерне товариство "Київський річковий порт", - визнано протиправним та скасовано наказ від 20 листопада 2009 року № 623 в частині анулювання спеціального дозволу.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 жовтня 2015 року задоволено заяву ПАТ "Київпорт" у справі № 826/13225/13-а та замінено Міністерство охорони навколишнього природного середовища України її правонаступником - Держгеонадрами України.
Крім того, постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 листопада 2016 року у справі № 826/2501/16, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року, задоволено позов ПАТ "Київпорт" до Держгеонадр України - визнано протиправною бездіяльність Держгеонадр України щодо поновлення дії спеціального дозволу та внесенню відповідної інформації до електронної бази даних Держгеонадр України та зобов`язано відповідача поновити дію спеціального дозволу і внести відповідну інформацію до електронної бази даних Держгеонадр України.
Судами також встановлено, що 30 березня 2016 року (вих. № 01-29-116) позивачем до Держгеонадр України направлено заяву на поновлення, продовження строку дії та внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами. В обґрунтування необхідності продовження дії спеціального дозволу ПАТ "Київпорт" зазначено закінчення строку його дії у листопаді 2016 року. До вказаної заяви позивачем було додано: копію виписки з ЄДРЮОФОП; нотаріальну копію статуту, зареєстрованого 25 червня 2015 року; нотаріальну копію статуту, зареєстрованого 29 червня 2011 року; експертний висновок ДГП "Геолекспертиза" № 489-Е від 22 березня 2016 року; пояснювальну записку; копію протоколу засідання Української територіальної комісії по запасам корисних копалин Міністерства геології Української РСР № 4499 від 30 вересня 1985 року; програму робіт з видобування піску; каталог географічних координат кутових точок Ново-Українського родовища; оглядову карту Ново-Українського родовища будівельного піску; ситуаційний план Ново-Українського родовища будівельного піску; план підрахунку запасів; геолого-літологічні розрізи по лініям 1-1-ХІІ-ХІІ.
Дану заяву разом з доданими до неї документами відповідачем отримано 30 березня 2016 року, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення.
Враховуючи, що жодної інформації щодо результатів розгляду заяви Держгеонадрами України надано не було, останній звернувся до суду із вказаним позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, задоволено позовні вимоги. Зокрема, наголошує на помилковості тверджень судів попередніх інстанцій про відсутність у Держгеонадра України зауважень до поданих позивачем документів, оскільки відповідачем було направлено запит до органів ДФС України з метою перевірки наявності податкової заборгованості у суб`єкта господарювання. Звертає увагу, що оскаржуваними судовими рішеннями було допущено втручання у дискреційні повноваження позивача. Крім того, підкреслює, що твердження судів про допущення відповідачем бездіяльності є необґрунтованим, оскільки при розгляді заяви було направлено запит до ДФС України, що свідчить про відсутність пасивної поведінки Держгеонадр України при розгляді заяви ПАТ "Київпорт".
19 грудня 2016 року до суду надійшли заперечення позивача на касаційну скаргу відповідача, в яких позивач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 вересня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Правовідносини між сторонами регулюються Кодексом України про надра, а також іншими Законами України (тут і далі в редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини восьмої статті 16 Кодексу України про надра переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
Згідно пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Підпунктом 11 пункту 4 вказаного Положення встановлено, що Державна служба геології та надр України здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
З наведеного випливає наявність у відповідача повноважень з продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами.
Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України "Про довільну систему у сфері господарської діяльності" від 06 вересня 2005 року № 2806-IV (далі - Закон № 2806-IV).
Відповідно до частини першої статті 4-1 Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
На виконання вимог, зокрема, статті 16 Кодексу України про надра постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - Порядок № 615), в редакції, яка була чинна на момент звернення позивача із заявою, який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
Згідно абзацом 2 пункту 1 Порядку № 615 дія його поширюється на всі види користування надрами.
Пунктом 5 Порядку № 615 передбачено, що дозволи надаються на такі види користування надрами, зокрема, видобування корисних копалин.
При цьому, в силу пунктів 6-7 Порядку № 615 строк дії дозволу обчислюється з дня його реєстрації, якщо в ньому не передбачено інше. Дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на 20 років - на видобування корисних копалин;
Абзацом 6 пункту 9 вказаного Порядку закріплено, що видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - п`ятим цього пункту.
Таким органом у спірному випадку, як вже було встановлено раніше, є Держгеонадра України.
Відповідно до пункту 14 Порядку № 615 у разі виникнення потреби у закінченні геологічного вивчення, геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, та затвердження запасів родовища корисних копалин, продовженні видобування корисних копалин строк дії дозволу продовжується за наявності інформації про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.
Продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення може здійснюватися не більше двох разів, крім дозволів на геологічне вивчення, згідно з якими роботи виконуються за кошти державного бюджету.
Для продовження строку дії дозволу на видобування корисних копалин надрокористувач подає органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин не пізніше ніж за шість місяців, на геологічне вивчення надр та геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, - за три місяці до закінчення строку його дії. У заяві зазначається причина продовження строку дії дозволу. Надрокористувач, що не подав заяву в установлений строк, втрачає право на продовження строку дії дозволу.
Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає ті ж документи, що і для отримання дозволу без проведення аукціону, крім документів, що підтверджують погодження з органами місцевого самоврядування.
Так, пунктом 2 Додатку № 1 Порядку № 615 встановлено перелік документів, що подаються разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, для такого виду користування як видобування корисних копалин, а саме: