ПОСТАНОВА
Іменем України
17 травня 2019 року
Київ
справа №806/1576/18
адміністративне провадження №К/9901/69698/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Тріолє-Д" до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, третя особа - Сектор містобудування, архітектури та будівництва Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Капустинського М.М., Моніча Б.С., Охрімчук І.Г. від 22 листопада 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2018 року Товариства з обмеженою відповідальністю "Тріолє-Д" (далі - ТОВ "Тріолє-Д", позивач) звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області (далі - Управління ДАБІ у Житомирській області, відповідач), третя особа - Сектор містобудування, архітектури та будівництва Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області (далі - третя особа), в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 135/17-а від 21 вересня 2017 року про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 13 від 15 червня 2016 року на об`єкт "Реконструкція з розширенням за рахунок прибудови цеху по обробці граніту з адміністративно-побутовими приміщеннями за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р- н с. Козіївка, вул. 50-річчя Жовтня, 58";
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області № 80 від 03 жовтня 2017 року "Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт", яким скасовано повідомлення від 03 серпня 2017 року № ЖТ 061172121397 на об`єкт будівництва " Реконструкція з розширенням за рахунок прибудови цеху по обробці граніту з адміністративно-побутовими приміщеннями за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р-н с. Козіївка, вул .50-річчя Жовтня, 58";
- зобов`язати Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області відновити інформацію щодо запису про зареєстроване повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 03 серпня 2017 року № ЖТ 061172121397 на об`єкт будівництва "Реконструкція з розширенням за рахунок прибудови цеху по обробці граніту з адміністративно-побутовими приміщеннями за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р-н, с . Козіївка, вул. 50-річчя Жовтня, 58" в реєстрі документів, що надають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
В обґрунтування позову зазначено, що 21 червня 2016 року позивачем отримано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, після чого розроблено проектну документацію та у встановленому законом порядку подано повідомлення про початок виконання будівельних робіт. 30 жовтня 2017 року, після проведення всіх будівельних робіт, позивач подав декларацію про готовність до експлуатації об`єкта. За результатами перевірки Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області скасовано містобудівні умови та обмеження. Позивач стверджує, що рішення управління винесене не на підставі вимог чинного законодавства, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка, на яку видавались містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 13 від 15 червня 2016 року передбачена для розміщення тракторного парку, тобто, має місце невідповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року апеляційну скаргу ТОВ "Тріолє-Д" задоволено, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2018 року скасовано та прийнято нове судове рішення про задоволення адміністративного позову.
Задовольняючи апеляційну скаргу, апеляційний суд виходив з того, що рішення Козіївської сільської ради Коростишівського району Житомирської області від 12 квітня 2013 року № 310 "Про актуалізацію генеральних планів села Козіївка" з актуалізацією генерального плану села Козіївка виникла можливість його подальшого практичного використання, а враховуючи, що статтею 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до містобудівної документації на місцевому рівні, крім плану зонування та детального плану території, віднесено генеральний план населеного пункту, тому надання містобудівних умов та обмежень на підставі генплану, якщо він містить актуальні проектні рішення на територію перспективного будівництва, не суперечить законодавству.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Управління ДАБІ у Житомирській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити у силі рішення суду першої інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 28 грудня 2018 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Мороз Л.Л.
Ухвалою Верховного Суду від 04 березня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 806/1576/18, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.
Учасники справи письмових клопотань не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що згідно копії свідоцтва про право власності об`єкт нерухомості, розміщений за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р-н с. Козіївка, вул. 50-річчя Жовтня, 58 належить ТОВ "Тріолє-Д".
Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 13 зареєстровано в департаменті містобудування, архітектури, будівництва та ЖКГ облдержадміністрації 21 червня 2016 року за № 8.
Повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків належать до об`єктів з незначними наслідками зареєстровано в Управлінні державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області 03 серпня 2017 року № ЖТ 061172121397.
25 жовтня 2017 року товариством подано декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків належать до об`єктів з незначними наслідками, яку Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області 07 листопада 2017 року повернуто на доопрацювання.
Згідно листа Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області від 07 листопада 2017 року № 1006-3-18/3331/17 повідомило позивачу, що за результатами позапланової перевірки головним інспектором будівельного нагляду прийнято рішення № 135/14-а від 21 вересня 2017 року про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
ТОВ "Тріолє-Д" 15 листопада 2017 року звернулось із запитом до начальника УДАБІ у Житомирській області з метою отримати наказ про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт 03 серпня 2017 року № ЖТ 061172121397, рішення головного інспектора будівельного нагляду № 135/14-а від 21 вересня 2017 року та документи, що стали підставою прийняття такого рішення.
Листом від 20 листопада 2017 року № 1006-6-21/3515/17 позивачу направлено копію наказу про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт № 80 від 03 жовтня 2017 року та рішення щодо скасування дії містобудівних умов та обмежень. Повідомлено, що акти перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил належить до службової інформації з обмеженим доступом.
Не погоджуючись з відмовою у наданні інформації, позивач листом від 05 січня 2018 року звернувся до голови ДАБІ України з метою отримати документи щодо проведеної перевірки.
Листом від 15 січня 2018 року № 1006-6-18/184/18 позивачу надано відповідь і направлено довідку про результати документальної перевірки від 22 серпня 2017 року, наказ про проведення позапланової перевірки від 29 серпня 2017 року № 1332, направлення для проведення позапланової перевірки від 14 вересня 2017 року № 54/17-а та акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що у результаті проведення позапланової перевірки встановлено, що містобудівні умови та обмеження видані з порушенням вимог містобудівного законодавства. Крім того, скаржник вважає, що апеляційний суд дійшов до помилкового висновку про відсутність підстав для скасування містобудівних умов та обмежень, оскільки за відсутності містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: плану зонування та детального плану села Козіївка неможливо встановити наміри забудови.
Від ТОВ "Тріолє-Д" надійшов відзив на касаційну скаргу Управління ДАБІ у Житомирській області, у якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим, оскільки суд дійшов правильного висновку про відсутність підстав для скасування дії містобудівних умов та обмежень; просить залишити постанову апеляційного суду без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).
Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Частиною другою статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.
Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що направленням № 54/17-а від 14 вересня 2017 року доручено проведення перевірки з 14 вересня 2017 року по 04 жовтня 2017 року головному інспектору будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Житомирській області Хоровій Н.В.
За результатами перевірки пакету документів, які слугували підставами для видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 13 від 15 червня 2016 року на об`єкт будівництва " Реконструкція з розширенням за рахунок прибудови цеху по обробці граніту з адміністративно-побутовими приміщеннями за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р- н с. Козіївка, вул. 50-річчя Жовтня, 58" складено акт від 21 вересня 2017 року, яким встановлено, що зазначені містобудівні умови та обмеження забудови видано з порушенням вимог у сфері містобудівної діяльності.
На цій підставі рішенням головного інспектора будівельного нагляду Хоровою Н .В. № 135/17-а від 21 вересня 2017 року скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 13 від 15 червня 2016 року на об`єкт будівництва " Реконструкція з розширенням за рахунок прибудови цеху по обробці граніту з адміністративно-побутовими приміщеннями за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р- н с. Козіївка, вул.50-річчя Жовтня, 58", а також наказом заступника начальника управління - начальником відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування скасовано повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 03 серпня 2017 року № ЖТ 061172121397.
Відповідно до статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.