П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 346/3524/16-а
Провадження № 11-1357апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В . С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Коломийської міської ради Івано-Франківської області (далі - Міськрада) на постанову Коломийського міськрайонного суду Івано-Франківської області від 21 липня 2016 року (суддя Васильковський В. В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року (судді Онишкевич Т. В., Дякович В. П., Іщук Л. П.) у справі № 346/3524/16-а за позовом ОСОБА_4 до Міськради про визнання недійсним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
У червні 2016 року ОСОБА_4 звернулася до суду з позовом до Міськради про визнання недійсним і скасування рішення відповідача від 24 грудня 2015 року № 97-3/2015 "Про надання земельних ділянок у власність для будівництва та обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд" (далі - рішення Міськради від 24 грудня 2015 року), яким позивачу відмовлено в затвердженні проекту землеустрою та наданні у власність земельної ділянки площею 1000 кв. м на АДРЕСА_1 (далі - спірна земельна ділянка) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за рахунок земель Міськради.
На обґрунтування позову ОСОБА_4 зазначила, що Міськрада рішенням від 24 грудня 2015 року відмовила їй в затвердженні проекту землеустрою та наданні у власність спірної земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за рахунок земель Міськради на підставі статей 12, 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), запропонувавши отримати земельну ділянку в інших затверджених масивах індивідуальної житлової забудови. На думку позивача, вказане рішення відповідача є незаконним та підлягає скасуванню.
Коломийський міськрайонний суд Івано-Франківської області постановою від 21 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року, позов задовольнив.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міськрада в касаційній скарзі зазначила, що оскаржувані рішення постановлено судами з порушенням норм матеріального та процесуального права. На думку скаржника, правовідносини, що склалися між сторонами в цій справі, стосуються права та підстав набуття фізичною особою права власності на спірну земельну ділянку. При цьому Міськрада у спірних правовідносинах діяла як власник земельної ділянки в порядку, встановленому законом, і владних управлінських функцій не здійснювала, а тому не є суб`єктом владних повноважень, що унеможливлює розгляд заявлених позовних вимог в порядку адміністративного судочинства. Крім цього, суди не взяли до уваги, що спірна земельна ділянка знаходиться в комерційно привабливій частині міста, а тому Міськрада як власник земельної ділянки вважає, що доцільніше продати зазначену земельну ділянку на аукціоні, в результаті чого в міський бюджет надійдуть кошти, які будуть використані для задоволення потреб всієї територіальної громади м. Коломиї, а тому ОСОБА_4 запропоновано отримати земельну ділянку в інших затверджених масивах індивідуальної житлової забудови. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та закрити провадження у справі.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 28 жовтня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 листопада 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 грудня 2018 року прийняла та призначила справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, оскільки в справі відсутні клопотання її учасників про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
У запереченнях (відзиві) на касаційну скаргу представник ОСОБА_4 - ОСОБА_6 зазначила, що вважає доводи касаційної скарги надуманими та необґрунтованими. На думку представника позивача, оскільки відповідач прийняв рішення про розпорядження земельною ділянкою, здійснюючи таким чином свої виключні владні управлінські функції в галузі земельних відносин, цей спір є публічно-правовим, а тому має вирішуватися в порядку адміністративного судочинства. При цьому рішення судів попередніх інстанцій постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, є законними та обґрунтованими. У зв`язку з викладеним представник позивача просить залишити касаційну скаргу Міськради без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи, перевіривши наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що Міськрада рішенням від 21 жовтня 2010 року № 3048-52/2010 надала ОСОБА_4 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
На підставі вказаного рішення ОСОБА_4 звернулася до проектної організації, яка розробила проект землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, отримала необхідні висновки та погодження.
Рішенням від 24 грудня 2015 року Міськрада відмовила ОСОБА_4 у затвердженні проекту землеустрою та передачі спірної земельної ділянки у власність.
Не погодившись із вказаним рішенням Міськради, ОСОБА_4 звернулася до суду з цим позовом.
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_4, Коломийський міськрайонний суд Івано-Франківської області, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки Міськрада рішенням від 21 жовтня 2010 року № 3048-52/2010 надала позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, вказане рішення ОСОБА_4 виконала, невідповідності положень проекту землеустрою вимогам чинного законодавства не встановлено, а оскаржуваним рішенням Міськрада призупинила право на одержання у власність спірної земельної ділянки, відтак оскаржуване рішення порушує законні права та інтереси ОСОБА_4, зокрема право законного очікування при дотриманні всіх необхідних умов отримати у власність спірну земельну ділянку, а тому підлягає скасуванню. При цьому Львівський апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 05 жовтня 2016 року додатково послався й на те, що Міськрада оскаржуваним рішенням відмовила ОСОБА_4 у затвердженні проекту землеустрою без передбачених законом підстав, а таму таке рішення є протиправним.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованими ці висновки судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободвід 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом положень статті 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Згідно із частинами шостою, сьомою статті 118 ЗК України передача безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд здійснюється на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Як установлено частиною дев`ятою статті 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина десята статті 118 ЗК України).
Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_4 звернулася до адміністративного суду з позовом про визнання недійсним і скасування рішення Міськради, яким відмовлено позивачу у затвердженні проекту землеустрою та наданні у власність за рахунок земель міської ради спірної земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними, на думку позивача, діями відповідача при вирішенні питання, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір не пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом розгляду питання щодо передачі земельної ділянки у власність.
Таким чином, наведені в касаційній скарзі доводи відповідача про те, що у спірних правовідносинах Міськрадавиступає як власник землі, тому спір про оскарження її волевиявлення на розпорядження земельною ділянкою не може розглядатися за правилами КАС України, є помилковими.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня та 30 травня 2018 року у справах № 536/233/16-ц (провадження № 14-5зц18) та № 127/16433/17 (провадження № 11-461апп18) відповідно.
Перевіряючи наведені в касаційній скарзі доводи в частині порушення судами норм матеріального права, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
За правилами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.