ПОСТАНОВА
Іменем України
16 травня 2019 року
Київ
справа №818/600/17
адміністративне провадження №К/9901/18770/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року (головуючий суддя Соколов В.М., судді: Гелета С.М., Павлічек В.О.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2018 року (головуючий суддя Катунов В.В., судді: Ральченко І.М., Бершов Г.Є.) у справі №818/600/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Токарівський пісок" до Державної служби геології та надр України, треті особи: Сумська районна рада Сумської області, Нижньосироватська сільська рада Сумського району Сумської області, про зобов`язання вчинити дії,-
ВСТАНОВИВ:
У квітні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Токарівський пісок" (далі - позивач) звернулося до суду із адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач, Держгеонадра), в якому просило зобов`язати видати спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Червоненської-2 ділянки в Сумському районі Сумської області на термін три роки.
Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що у відповідності до норм Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами позивачем було подано заяву до Держгеонадр на отримання спеціального дозволу (ліцензії) на право користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Червоненської-2 ділянки, що є корисною копалиною місцевого значення, разом з тим, у наданні дозволу було відмовлено. В подальшому позивач усунув відповідні недоліки, але постійно отримував відмови відповідача у наданні дозволу, оформлені листами. При цьому у позивача були наявними відповідні погодження і від Сумської районної ради, і від Червоненської сільської ради (обидві за принципом мовчазної згоди). З огляду на вказане позивач вважав порушеними свої права через допущену відповідачем бездіяльність по невидачі спеціального дозволу на користування надрами.
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2018 року, адміністративний позов ТОВ "Токарівський пісок" задоволено частково. Визнано протиправною відмову Державної служби геології та надр України у наданні ТОВ "Токарівський пісок" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Червоненської-2 ділянки у Сумській області. Зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву на отримання спеціального дозволу (ліцензії) на право користування надрами товариства з обмеженою відповідальністю "Токарівський пісок" від 02 серпня 2016 року №02-08/1 та прийняти відповідне рішення щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Червоненської-2 ділянки у Сумській області. В задоволенні інших вимог відмовлено.
Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що на підставі свідоцтв про право власності на нерухоме майно від 07 жовтня 2014 року №27793955, №27786340, від 08 жовтня 2014 року №27804025, №27805086, від 18 жовтня 2014 року №28292670 ТОВ "Токарівський пісок" є власником шести земельних ділянок, розташованих на території Червоненської сільської ради Сумського району Сумської області за межами населеного пункту, всього загальною площею 11,6 га. Цільове призначення даних земельних ділянок - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами.
Згідно Статуту ТОВ "Токарівський пісок", виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України, одним із основних видів економічної діяльності товариства є добування піску, гравію, глин і каоліну (код згідно КВЕД - 08.12).
03 березня 2016 року ТОВ "Токарівський пісок" звернулось до Держгеонадр із заявою від 01 березня 2016 року № 01-03/1 про отримання спеціального дозволу (ліцензії) на право користування надрами (т.1 а.с.26-27).
На підставі пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (в редакції, чинній на час подання позивачем заяви про надання дозволу на користування надрами від 11 березня 2016 року) (далі по тексту - Порядок №615), подані документи були повернуті листом №12117/13/12-16 від 15 липня 2016 року, оскільки, за інформацією ДФС України (лист від 22 червня 2016 року №10663/5/99-99-17-02-16) у позивача існував борг зі сплати податків та загальнообов`язкових платежів. Також, у заяві не було зазначено підставу надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону. (т. 1 а.с. 28-29)
02 серпня 2016 року позивачем до Держгеонадр направлено нову заяву №02-08/1 на отримання спеціального дозволу (ліцензії) на право користування надрами з усуненням недоліків, вказаних у попередній відповіді (т.1 а.с.30-33).
Подані документи були повернуті позивачу листом №22192/13/12-16 від 01 грудня 2016 року, оскільки, згідно листа ДФС України від 23 листопада 2016 року №20241/5/99- 99-17-02-16 у позивача станом на 01 листопада 2016 року існував борг. Також, у пояснювальній записці не зазначена потужність підприємства (т.1 а.с.35-36).
19 грудня 2016 року позивачем до Держгеонадр направлено нову заяву №19-12/1 на отримання спеціального дозволу (ліцензії) на право користування надрами, із усуненням недоліків, вказаних у попередній відповіді (т.1 а.с.37-39).
Подані документи були повернуті листом №2740/13/12-17 від 07 лютого 2017 року, у зв`язку з виявленням нових порушень пункту 8 Порядку (т.1 а.с.40-41).
ТОВ "Токарівський пісок" заявою № 22-02/1 від 22 лютого 2017 року в черговий раз звернулось за отриманням спеціального дозволу (ліцензії) на право користування надрами, усунувши недоліки, вказані у попередній відповіді (т.1 а.с.42).
Оскільки станом на 25 квітня 2017 року відповіді від Держгеонадр не було отримано, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Листом від 26 червня 2017 року № 13956/03/12-17 Держгеонадра повідомило, що у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Червоненської-2 ділянки у Сумській області, ТОВ "Токарівський пісок" відмовлено відповідно до пункту 19 Порядку №615. (т.1 а.с.78).
Задовольняючи частково вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився апеляційний суд, що надані відповідачем відмови, оформлені листами, є такими, що суперечать вимогам статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та пунктів 1, 25 Порядку №615. Суди вказали на те, що Держгеонадра всупереч приписам вказаних правових норм в кожному наступному листі зазначали недоліки, які не були описані в попередніх листах. Крім того, відмова у наданні спеціального дозволу на користування надрами має бути оформлена саме наказом.
При цьому суди вказали на те, що позивач має погодження і від Сумської районної ради, і від Червоненської сільської ради за принципом мовчазної згоди. Зазначені обставини у сукупності, за висновками судів, свідчать про відсутність у Дежгеонадр правових підстав для відмови позивачу у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків Червоненської-2 ділянки у Сумській області. В той же час, суди дійшли висновку про неможливість перебирання судами на себе повноважень державного органу, оскільки відповідно до положень Порядку №615 та Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" виключно до компетенції Держгеонадр входить право надання спеціального дозволу (ліцензії) на право користування надрами. З огляду на вказане суди дійшли висновку, що належним способом захисту порушеного права є зобов`язання відповідача повторно розглянути подану позивачем заяву від 02 серпня 2016 року №02-08/1.
Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Держгеонадра подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить судові рішення скасувати та прийняти нове про відмову в задоволенні позову.
В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує на те, що суди неправильно застосували положення абзацу 5 пункту 5 статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", оскільки заяви ТОВ "Токарівський пісок" повертались товариству, а тому кожна наступна заява підлягала розгляду окремо, незалежно від попередньої, адже в даному випадку Держгеонадра повертала заяви не на доопрацювання. При цьому накази про відмову у наданні спеціального дозволу відповідачем не приймались, оскільки відповідно до пункту 8 Порядку №615 документи, які не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові.
З приводу застосованого судами принципу "мовчазної згоди" скаржник вказав на те, що вказаний принцип не створює у відповідача обов`язку видати документ дозвільного характеру. При цьому наголошено на тому, що законом визначено лише поняття такого терміну, втім не визначено процедуру його застосування при наданні спеціальних дозволів. Крім того, відповідачем направлялись запити до Сумської районної ради щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Токарівський пісок", на які було надано відповідь про те, що відповідне рішення депутатами ради підтримане не було.
Також відповідач вказав на те, що суд першої інстанції безпідставно вийшов за межі позовних вимог, при цьому не послався на положення статті 11 КАС України. Крім того, судом не було конкретизовано, яку саме відмову було ним визнано протиправною, оскільки їх на момент розгляду справи було вже три. При цьому вимога щодо зобов`язання вчинити певні дії є похідною від вимог про визнання дій протиправними, оскільки за їх відсутності констатується правомірність діяльності Держгеонадр.
Скаржником також наголошено на тому, що постановою Кабінету Міністрів України №277 від 06 квітня 2016 року, якою було внесено зміни до Порядку №615, окремо не регламентовано, у якому порядку та у які строки належить розглядати заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами, які подані до набрання чинності вказаною постановою.
Держгеонадра також вказують на дискреційність наданих їм повноважень щодо надання дозволу на користування надрами, а суд не може підміняти державний орган, дії якого оскаржуються, та приймати замість нього рішення, яке належить до компетенції виключно цього органу.
У поданому відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити її без задоволення, а судові рішення без змін. Наголошено на тому, що оскільки ні Сумською районною радою, ні Червоненською сільською радою Сумського району у встановлений строк розгляду заяви не було надано відповідного погодження щодо видачі дозволу, то вважається, що така заява є погодженою за принципом мовчазної згоди. Позивач також вказує на відсутність в даному випадку дискреційності повноважень відповідача, оскільки існує лише один правомірний варіант поведінки.
Отже, судові рішення в частині обрання способу захисту порушеного права не оскаржуються.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 16 Кодексу України про надра визначено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення №1174) є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (підпункт 9 пункту 4 Положення №1174).
Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Згідно з абзаців 7, 8 частини 5 статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності" № 2806-IV від 06 вересня 2015 року (далі - Закон №2806-IV), у разі усунення суб`єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб`єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом.
При повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).
Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 було затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (тут і далі - в редакції чинній на час першого звернення позивача із заявою 03 березня 2016 року).
Відповідно до пункту 2 Порядку №615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
За приписами підпункту 3 пункту 8 Порядку №615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення та видобування корисних копалин місцевого значення.
Згідно із абзацами 20 - 24 пункту 8 Порядку №615 для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають відмітку у паспорті), номер засобу зв`язку, адреса електронної пошти, а також підстава надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.
Реєстрація документів, що надійшли для надання дозволу, здійснюється у визначеному органом з питань надання дозволу порядку.
Документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові.
Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 60 днів (для вугільних шахт, які відповідно до законодавства вважаються малими, - протягом 30 днів) після надходження заяви разом із зазначеними документами у повному обсязі.