ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Антонюк Н. О., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Прокопенка О. Б ., Яновської О. Г.
у справі № 826/13768/16 (провадження № 11-609апп18)
за позовом Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України (далі - САП) до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди), Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Парі" (далі - ТОВ "Парі"), про визнання недійсним рішення і наказу в частині та спеціального дозволу.
Короткий виклад історії справи
29 серпня 2016 року САПзвернулася до суду з позовом до Мінприроди, Держгеонадр, у якому з урахуванням уточнень позовних вимог просила:
- визнати недійсним протокольне рішення міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування від 30 грудня 2010 року № 10-11 у частині погодження надання ТОВ "Парі" дозволу на користування надрами з метою видобування природного газу на Нікловицькому родовищі;
- визнати недійсним наказ Мінприроди від 10 січня 2011 року № 6 в тій частині, якою оформлено й видано ТОВ "Парі" спеціальний дозвіл на користування надрами Нікловицького родовища від 13 січня 2011 року № 5386;
- визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами від 13 січня 2011 року № 5386, виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища України ТОВ "Парі" з метою видобування природного газу на Нікловицькому родовищі.
Суди попередніх інстанцій установили, що предметом позову є протокольне рішення міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування від 30 грудня 2010 року № 10-11 у частині погодження надання ТОВ "Парі" дозволу на користування надрами з метою видобування природного газу на Нікловицькому родовищі, наказ Мінприроди від 10 січня 2011 року № 6 у тій частині, якою оформлено й видано ТОВ "Парі" спеціальний дозвіл на користування надрами Нікловицького родовища від 13 січня 2011 року № 5386 та спеціальний дозвіл на користування надрами від 13 січня 2011 року № 5386, виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища України ТОВ "Парі" з метою видобування природного газу на Нікловицькому родовищі.
Вважаючи недійсними вказані вище рішення, наказ та дозвіл, 29 серпня 2016 року позивач звернувся із цим позовом до суду.
Вимоги про визнання недійсними оскаржуваних рішень САП обґрунтовує порушенням установленого порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами при розгляді документів, поданих TOB "Парі", а саме тим, що спеціальний дозвіл на користування надрами видано 13 січня 2011 року без погодження Львівської обласної ради, яке було отримано лише 18 жовтня 2011 року.
При цьому позивач зазначив, що таке порушення було виявлено в ході здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні від 16 червня 2015 року № 42015000000001142 за фактом вчинення неправомірних дій службовими особами Мінприроди при видачі у 2010 - 2012 роках спеціальних дозволів на користування надрами та стало очевидним 18 квітня 2016 року після отримання від Мінприроди (лист від 15 квітня 2016 року № 5/3-15/3830-16) завіреної належним чином копії наказу цього органу від 06 серпня 2010 року № 326 і додатку до нього та його вивчення, що дозволило зробити висновок про можливість передачі отриманої інформації для її використання уповноваженим органом у судовому процесі без шкоди для судового розслідування. А відтак, на думку позивача, строк звернення до суду він не пропустив.
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 28 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року, залишив без розгляду позовну заяву САПз підстав пропущення позивачем строку звернення до адміністративного суду, встановленого частиною другою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; тут і далі - у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), без поважних причин.
Залишаючи позовну заяву САПбез розгляду з підстави пропуску нею строку звернення до адміністративного суду, передбаченого частиною другою статті 99 КАС України, суд першої інстанції виходив з того, що про наявність обставин, які є підставою для звернення до суду з позовом про визнання недійсними оскаржуваних рішень, позивач повинен був дізнатися ще в січні 2016 року під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 42015000000001142 та ознайомлення зі змістом листа Львівської обласної ради від 21 січня 2016 року № 02-вих-95. Крім цього, документи, на підставі яких ТОВ "Парі" отримало оскаржуваний дозвіл, знаходилися в матеріалах зазначеного кримінального провадження з жовтня 2015 року. До того ж обставини отримання позивачем 18 квітня 2016 року копії наказу Мінприроди від 06 серпня 2010 року № 326 не впливають на перебіг строку звернення до адміністративного суду, оскільки процедура видачі спеціального дозволу та правові наслідки некомплектності поданих документів регулюються Порядком надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 року № 596, а не документом Мінприроди, що визначає порядок взаємодії його структурних підрозділів. Отже, з огляду на цей Порядок, позивач міг виявити ймовірні порушення при отриманні ТОВ "Парі" спеціального дозволу без необхідного погодження Львівської обласної ради.
Також суд зазначив, що позивач не просив визнати причини пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними та не надав відповідних доказів, які б свідчили про таку поважність. При цьому суд першої інстанції, мотивуючи своє рішення, використав практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) в рішеннях "Стаббінгс на інші проти Сполученого Королівства", "Девеер проти Бельгії" про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, у тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.
Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, апеляційний суд дійшов висновку, що шестимісячний строк на оскарження спірних рішень повинен обчислюватися з дати їх винесення. Такий висновок суду узгоджується з висновком Верховного Суду України, викладеним у постанові від 03 листопада 2015 року у справі № 810/2041/14, відповідно до якого статтею 99 КАС України встановлюється шестимісячний строк для звернення до адміністративного суду субʼєкта владних повноважень і обчислення цього строку починається з дня виникнення підстав, що дають право на таке звернення; підставою для такого звернення є факт порушення, вчинений у певний час, а не факт, коли стало про це відомо прокурору.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновками судів попередніх інстанцій про залишення позовної заяви без розгляду, оскільки позивач, звернувшись 29 серпня 2016 року до суду із цим позовом, у якому просив визнати недійсними оскаржувані рішення від 30 грудня 2010 року, 10 та 13 січня 2011 року, пропустив строк звернення до суду, доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду не надав.
При цьому Велика Палата Верховного Суду не вбачала підстав для відступлення від висновку, викладеного в постанові Верховного Суду України від 03 листопада 2015 року у справі № 810/2041/14, щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
Велика Палата Верховного Суду також вказала, що положення частин третьої та четвертої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (у редакції з 01 січня 2016 року; далі - Закон № 1697-VII) регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого субʼєкта владних повноважень.
Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду субʼєкта владних повноважень, не повʼязується з моментом створення такого субʼєкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже іншепризводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.
Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного субʼєкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності субʼєктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.
Підставою звернення прокурора з вимогами до адміністративного суду є порушення або загроза порушення інтересів держави у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субʼєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Установлені статтею 99 КАС України строки покликані забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів визначеності, і сторонам слід очікувати, що ці норми будуть застосовані.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом шести місяців з дня виявлення таких порушень. Проте направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом шестимісячного строку звернення до суду.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Залишаючи без змін оскаржувані судові рішення про залишення без розгляду позовної заяви САП з підстав пропущення позивачем строку звернення до адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що за статтею 99 КАС України у випадках звернення до суду субʼєкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для такого звернення цей Кодекс повʼязує з виникненням підстав, що надають цьому субʼєкту право на таке звернення, проте із цим висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Частиною третьою статті 6 КАС Українипередбачено, що субʼєкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Строк звернення до адміністративного суду визначений у статті 99 КАС України.
Відповідно до частини першої зазначеної статті КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.