ПОСТАНОВА
Іменем України
14 травня 2019 року
Київ
справа №826/2598/18
адміністративне провадження №К/9901/69243/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Стародуба О.П., Мороз Л.Л.,
за участю секретаря судового засідання: Кочерги В.П.
учасники судового процесу:
представник позивача: Кузьмич-Браток Р.А.
представник відповідача-1: Косинська О.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробниче підприємство "Євротехнології" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року (головуючий суддя Ісаєнко Ю.А., судді: Мельничук В.П., Земляна Г.В.) у справі №826/2598/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробниче підприємство "Євротехнології" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві про визнання протиправними та скасування припису та постанов,-
ВСТАНОВИВ:
У лютому 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Виробниче підприємство "Євротехнології" (далі по тексту - позивач) звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі по тексту - відповідач-1, ДАБІ України), Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві (далі по тексту - відповідач-2, Департамент), в якому просило визнати протиправними та скасувати:
- припис відповідача-2 про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 05 жовтня 2017 року;
- постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17 жовтня 2017 року №122/17/10/26-7/1710/02/6, №126/17/10/26-11/1710/02/6 та №121/17/10/26-6/1710/02/6.
В обґрунтування вимог адміністративного позову позивач зазначив, що встановлене відповідачем-2 під час перевірки невиконання позивачем вимог припису про зупинення будівельних робіт не відповідає дійсності, оскільки ТОВ "ВП "Євротехнології" оскаржило вказаний припис та відповідні постанови в судовому порядку. Наголошено на відсутності з боку позивача порушення вимог містобудівного законодавства.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2018 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, складений 05 жовтня 2017 року відносно Товариства ТОВ "Виробниче підприємство "Євротехнології", та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17 жовтня 2017року №122/17/10/26-7/1710/02/6, №126/17/10/26-11/1710/02/6 та №121/17/10/26-6/1710/02/6.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задоволено. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2018 року скасовано та ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено.
Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що 08 серпня 2017 року відповідачем-2 у звʼязку із встановленням за результатами позапланової перевірки, проведеної на обʼєкті "Будівництво житлового будинку на вул. Драгомирова, 4-Б у Печерському районі м . Києва", що генеральним підрядником - ТОВ "ВП "Євротехнології" будівельні роботи ведуться з порушенням будівельних норм, а саме, на тимчасовій огорожі на будівельному майданчику відсутній навісний козирок, в ліфтових шахтах не змонтовано захисні настили, проїзди, проходи на будівельному майданчику захаращенні та є ковзкими; не усі небезпечні зони огороджені; внутрішні автомобільні шляхи на будівельному майданчику не обладнані відповідними дорожніми знаками, що є порушенням пунктів 6.2.1, 6.2.19, 6.1.9, 6.2.2, 6.2.7, 8.1.4 ДБН А.3.2-2-2009 "Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення", та складено відносно позивача приписи:
1) про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалось усунути встановлені порушення до 08 вересня 2017 року;
2) про зупинення підготовчих та будівельних робіт, яким вимагалось зупинити будівельні роботи з 08 серпня 2017 року до усунення порушень.
03 жовтня 2017 року Департаментом прийнято наказ №299, яким вирішено провести позапланову перевірку ТОВ "ВП "Євротехнології" на Обʼєкті будівництва, предмет перевірки - перевірка виконання вимог приписів про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 08 серпня 2017 року.
На виконання зазначеного наказу, 05 жовтня 2017 року Департаментом проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання підрядником (позивачем) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на Обʼєкті будівництва, за результатами якої складено Акт б/н, яким встановлено порушення позивачем:
1) пунктів 6.2.1, 6.2.19, 6.1.9, 6.2.2 ДБН А.3.2-2-2009 "Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення", а саме, генеральним підрядником не виконано вимог будівельних норм: на тимчасовій огорожі на будівельному майданчику відсутній навісний козирок; в ліфтових шахтах не змонтовано захисні настили; проїзди, проходи на будівельному майданчику захаращенні; не огороджено усі небезпечні зони;
2) підпункту "а" пункту 3 частини 3 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI, (далі - Закон №3038-VI), а саме, генеральним підрядником не виконано вимоги припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 08 серпня 2017 року, а саме, вказані у приписі порушення усунуті не в повному обсязі;
3) підпункту "б" пункту 3 частини 3 статті 41 Закону №3038-VI, а саме, генеральним підрядником не виконано вимоги припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт від 08 серпня 2016 року, а саме, будівельні роботи продовжують виконуватись з порушенням будівельних норм;
4) пункту 3 частини 3 статті 34, частини 1 статті 37 Закону №3038-VI, а саме, на Обʼєкті будівництва виконуються будівельні роботи без дозволу на їх виконання.
В результаті виявлених порушень, 05 жовтня 2017 року видано оскаржуваний припис, яким з метою усунення виявлених порушень вимагалось зупинити будівельні роботи з 05 жовтня 2017 року, а також складено відносно позивача відповідні протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
17 жовтня 2017 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві прийнято:
- постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №121/17/10/26-6/1710/02/6, якою ТОВ "ВП "Євротехнології" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пункту 4 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР (далі - Закон №208/94-ВР), та накладено штраф у розмірі 1 515 600,00 грн.;
- постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №122/17/10/26-7/1710/02/6, якою ТОВ "ВП "Євротехнології" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пункту 1 частини 6 статті 2 Закону №208/94-ВР, та накладено на позивача штраф у розмірі 168 400,00 грн.;
- постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №126/17/10/26-11/1710/02/6, якою ТОВ "ВП "Євротехнології" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону №208/94-ВР, та накладено штраф у розмірі 151 560,00 грн.
Задовольняючи вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що ні в акті перевірки, ні в протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05 жовтня 2017 року не вказано будь-яких доказів, які б обʼєктивно свідчили про наявність описаних в них порушень. Суд першої інстанції вказав на те, що відсутність фотофіксації порушень саме в протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності ставить під сумнів достовірність фактів, які така фотофіксація може підтвердити. Крім того, надані позивачем фотокопії з обʼєкту будівництва спростовують висновки відповідачів. Також суд вказав на наявність у позивача дозволу на виконання будівельних робіт.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, апеляційний суд вказав на те, що позивачем не було спростовано того, що надані контролюючим органом фото з виявленими порушеннями були зроблені саме на обʼєкті будівництва, як і не спростовано того, що такі докази безпосередньо вказують на допущення зазначених порушень під час будівництва. При цьому позивачем під час апеляційного розгляду справи не було доведено факт відсутності зображених на фото порушень та не вказано, що останнім вжито заходів щодо їх усунення. З приводу наявності у позивача дозволу на проведення будівельних робіт, суд апеляційної інстанції вказав на помилковість посилань суду першої інстанції на рішення у справі №826/14014/17, оскільки вказана справа стосується ТОВ "Сантанна".
Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, ТОВ "ВП "Євротехнології" подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального і процесуального права, просить скасувати вказану постанову і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги скаржником наголошено на порушенні апеляційним судом норм процесуального права, що полягає у прийнятті рішення про наявність порушень ДБН виключно на підставі фотокарток, які були надані відповідачем уже в ході розгляду справи у суді та навіть не приймались до уваги Департаментом під час прийняття оскаржуваних постанов. Скаржник вказує на порушення, допущені відповідачем-2 при складенні протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, зокрема останній у розділі "Додатки" не містить посилань на жодні матеріали, які були зібрані перевіряючими під час перевірки. Крім того, зауважено, що надані до суду першої інстанції фото не містять дати їх створення, при цьому, на думку скаржника, вони здійснені за межею обʼєкта будівництва. З приводу дозволу на виконання будівельних робіт, позивач наголосив на помилковості висновку суду апеляційної інстанції відносно того, що обставини, встановлені у межах справи №826/14014/17, не стосуються позивача, оскільки в матеріалах справи міститься Повідомлення про заміну даних у виданому дозволі на виконання будівельних робіт від 20 червня 2008 року №0480-Пч/Т, відповідно до якого змінено організацію та особу, які відповідають за виконання будівельних робіт на ТОВ "ВП "Євротехнології".
У поданому відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 просив залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін. Наголошено на тому, що позивачем не було усунуто вимоги попередніх приписів від 08 серпня 2017 року, що підтверджується фотофіксацією, яка правильно була врахована судом апеляційної інстанції.
Від відповідача-2 відзив на касаційну скаргу не надходив.
У судовому засіданні представник позивача просив вимоги касаційної скарги задовольнити із підстав, у ній зазначених.
Представник відповідача-1 у судовому засіданні проти задоволення касаційної скарги заперечував, просив залишити в силі постанову суду апеляційної інстанції.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників позивача та відповідача-1, обговоривши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Стаття 19 Конституції України зобовʼязує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038-VI від 17 лютого 2011 року (тут і далі - в редакції на час виникнення спірних правовідносин, Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обовʼязки та відповідальність субʼєктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені у Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 55 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V).
Відповідно до частини 1 статті 2 Закону №877-V дія цього Закону поширюється на відносини, повʼязані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Частинами 3 статті 2 Закону №877-V визначено, що заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобовʼязані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Таким чином, органи державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), в першу чергу, повинні ураховувати особливості правового регулювання, визначені законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, одночасно забезпечуючи дотримання і перелічених в частині пʼятій статті 2 Закону № 877-V положень.
Абзацом 4 частини 1 статті 6 Закону №877-V встановлено, що підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема перевірка виконання субʼєктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).