Постанова
Іменем України
10 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 607/13749/16-ц
Провадження № 14-106 цс 19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
ознайомилася з матеріалами справи за позовом ОСОБА_1 (далі також - позивач) до Тернопільської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору: Прокуратура Тернопільської області, Управління державної реєстрації Тернопільської міської ради про визнання незаконними рішень щодо надання дозволу на складання проекту землеустрою та затвердження проекту землеустрою, надання земельної ділянки в користування, віднесення земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови та скасування рішення державного реєстратора
за касаційною скаргою Тернопільської міської ради на ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі Дикун С. І., Парандюк Т. С. і Храпак Н. М.
Учасники справи:
позивач: ОСОБА_1.;
відповідач: Тернопільська міська рада,
треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору: Прокуратура Тернопільської області, Управління державної реєстрації Тернопільської міської ради.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2016 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив:
1.1. Визнати незаконним рішення № 6/29/49 Тернопільської міської ради від 15 лютого 2013 року "Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею до 0,35 га в постійне користування під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів за адресою проспект С. Бандери Прокуратурі Тернопільської області" (далі також - рішення № 6/29/49);
1.2. Визнати незаконним рішення № 6/30/88 Тернопільської міської ради від 22 березня 2013 року "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,35 га за адресою проспект С. Бандери Прокуратурі Тернопільської області" (далі також - рішення № 6/30/88);
1.3. Визнати незаконним рішення державного реєстратора Підгорецької Н. В. про державну реєстрацію права постійного користування вказаною земельною ділянкою за Прокуратурою Тернопільської області.
2. Позовну заяву мотивував такими обставинами:
2.1. 15 лютого 2013 року Тернопільська міська рада прийняла рішення № 6/29/49, згідно з яким надала Прокуратурі Тернопільської області дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення у постійне користування земельної ділянки у Тернополі на проспекті С. Бандери загальною площею до 0,35 га для будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів;
2.2. 22 березня 2013 року Тернопільська міська рада прийняла рішення № 6/30/88, згідно з яким затвердила Прокуратурі Тернопільської області проект землеустрою щодо відведення у постійне користування земельної ділянки у Тернополі на проспекті С. Бандери загальною площею 0,35 га (кадастровий номер НОМЕР_1) для будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів; надала Прокуратурі Тернопільської області вказану земельну ділянку;віднесла останню до земель житлової та громадської забудови; зобовʼязала Прокуратуру Тернопільської області в двомісячний термін здійснити державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою відповідно до чинного законодавства;
2.3. Вказані рішення Тернопільської міської ради є незаконними, оскільки передана у постійне користування Прокуратурі Тернопільської області земельна ділянка належить до категорії "зелені насадження спеціального призначення", а не до земель житлової та громадської забудови;
2.4. Рішення № 6/29/49 і № 6/30/88порушують охоронюваний законом інтерес позивача, який проявляється у прагненні до користування конкретним нематеріальним благом - вчинення органами місцевого самоврядування Тернополя та їх посадовими особами дій і прийняття рішень, які відповідають визначеним Конституцією України та Законами України засадам.
Короткий зміст рішень суду першої інстанції
3. 8 грудня 2016 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області відкрив провадження у справі.
4. 23 березня 2017 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області ухвалив рішення, яким відмовив у задоволенні позову.
5. Суд вважав, що позивач не довів порушення Тернопільською міською радою його інтересів оскарженими рішеннями, а також не надав доказів перешкоджання цією радою реалізації його субʼєктивних інтересів як мешканця Тернополя.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
6. 22 травня 2017 року Апеляційний суд Тернопільської області постановив ухвалу, якою скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у справі.
7. Мотивував ухвалу тим, що спір слід розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки він виник у звʼязку із захистом публічно-правового інтересу позивача, що виключає можливість розгляду справи за правилами цивільного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. У червні 2017 року Тернопільська міська рада подала до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу. Просить скасувати ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
9. 30 січня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
10. Мотивував ухвалу тим, що Тернопільська міська рада оскаржує ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року, зокрема, з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
11. Тернопільська міська рада стверджує, що у відносинах сторін вона не здійснює владні управлінські функції, а діє як від імені власника земельної ділянки, наданої у постійне користування. Тому цю справу слід розглядати за правилами цивільного судочинства, а спір належить до компетенції загальних судів.
(2) Позиції інших учасників справи
12. 2 січня 2019 року позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить задовольнити касаційну скаргу, скасувати ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року та передати справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. Обґрунтовує відзив так:
12.1. Прокуратура Тернопільської області зареєструвала право постійного користування на земельну ділянку відповідно до Інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження обʼєктів нерухомого майна щодо нерухомого майна від 22 вересня 2016 року № 68762983.
12.2. Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17, якщо у результаті прийнятого рішення субʼєкта владних повноважень особа набуває речове права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і має розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства.
12.3. Згідно з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 821/2681/14 у разі прийняття субʼєктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), внаслідок чого виникають цивільні права і обовʼязки, подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
12.4. Цивільну юрисдикцію суду у цій справі обґрунтовує висновками Великої Палати Верховного Суду у постановах від 8 травня 2018 року у справі № 341/551/16-ц та від 27 червня 2018 року у справі № 607/12895/17.
12.5. Спір у цій справі стосується речового права й оскарження правової підстави, на якій це право виникло. А тому його слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
13. Інші учасники справи позиції щодо касаційної скарги не висловили.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанції
14. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. Близькі за змістом завдання адміністративного судочинства сформульовані у частині другій статті 2 КАС України у редакції, чинній на час розгляду касаційної скарги.
15. Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є, зокрема, орган виконавчої влади, його посадова чи службова особа або інший субʼєкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду).
16. Близьке за змістом визначення адміністративної справи сформульоване у КАС України у редакції, чинній на час розгляду касаційної скарги, відповідно до пунктів 1-2 частини першої статті 4 якого адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона, зокрема, здійснює публічно-владні управлінські функції, і спір виник у звʼязку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
17. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у звʼязку зі здійсненням субʼєктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних осіб із субʼєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень - правових актів індивідуальної дії (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду). Близький за змістом припис закріплений у пункті 1 частини першої статті 19 КАС України у редакції, чинній на час розгляду касаційної скарги.