ПОСТАНОВА
Іменем України
10 травня 2019 року
Київ
справа №803/1205/17
адміністративне провадження №К/9901/53609/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стрелець Т.Г.,
суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №803/1205/17
за позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної державної адміністрації, Голови Волинської обласної державної адміністрації Савченка Олександра Ілліча, Державного архіву Волинської області, директора Державного архіву Волинської області Карасюка С.В. про визнання протиправними та скасування розпорядження, наказів, поновлення на посаді та стягнення різниці в заробітку за час виконання нижче оплачуваної роботи, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Волинської обласної державної адміністрації на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді - Костіва М.В., суддів: Улицького В.З., Шавеля Р.М.),
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Волинської обласної державної адміністрації, Голови Волинської обласної державної адміністрації Савченка Олександра Ілліча, Державного архіву Волинської області, директора Державного архіву Волинської області Карасюка С.В., в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просила:
- визнати незаконним переведення ОСОБА_1 з посади заступника директора Державного архіву Волинської області на посаду заступника начальника відділу Державного архіву Волинської області;
- визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 10 жовтня 2016 року № 460 "Про внесення змін до Положення про державний архів Волинської області";
- визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 27.10.2016 № 486 "Про затвердження нової редакції Положення про Державний архів Волинської області";
- визнати незаконним і скасувати наказ директора Державного архіву Волинської області від 20 жовтня 2016 року № 40-ОС "Про затвердження структури Держархіву області";
- визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 19 січня 2017 року № 8-ос "Про переведення ОСОБА_1 ";
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника директора Державного архіву Волинської області;
- стягнути різницю в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи;
- зобов`язати голову Волинської обласної державної адміністрації у встановлений судом строк подати звіт про виконання судового рішення у справі.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
2. 11 жовтня 2017 року Волинський окружний адміністративний суд вирішив відмовити у задоволенні адміністративного позову.
3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідачі діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлені законодавством України.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
4. 16 травня 2018 року Львівський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу задовольнити частково.
Скасувати постанову Волинського окружного адміністративного суду від 11.10.2017 в справі №803/1205/17 та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 10 жовтня 2016 року № 460 "Про внесення змін до Положення про державний архів Волинської області".
Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 27.10.2016 № 486 "Про затвердження нової редакції Положення про Державний архів Волинської області".
Визнати протиправним та скасувати наказ директора державного архіву Волинської області від 20 жовтня 2016 року № 40-ОС "Про затвердження структури Держархіву області".
Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 19 січня 2017 року № 8-ос "Про переведення ОСОБА_1 .".
Поновити ОСОБА_1 на посаді заступника директора державного архіву Волинської області з 19.01.2017.
Зобов`язати державний архів Волинської області нарахувати та виплатити на користь ОСОБА_1 різницю в заробітку за час виконання роботи на посаді заступника начальника відділу формування НАФ та діловодства державного архіву Волинської області з 19.01.2017 по 16.05.2018.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
5. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що порядок створення, вид, структура та статус державних обласних архівів регламентуються постановою КМУ від 26.09.2012 №887 "Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації", наказом Державної архівної служби України від 18.01.2013 №4 "Про затвердження Методичних рекомендацій", а норми постанови КМУ від 12.03.2005 №179 "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" не регулюють вказаних питань щодо державних обласних архівів та формування їх структури і штату.
За таких обставин апеляційний суд дійшов висновку, що розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 10.10.2016 №460 "Про внесення змін до Положення про державний архів Волинської області" та від 27.10.2016 №486 "Про затвердження нової редакції Положення про Державний архів Волинської області" прийняті з порушенням норм чинного законодавства, що є підставою для їх скасування.
Також апеляційний суд прийшов до висновку, що оскаржуваний наказ директора Державного архіву Волинської області №40-ОС від 20.10.2016 прийнятий поза межами повноважень, наданих директору архівної установи, а тому підлягає скасуванню.
Крім того, судом встановлено, що приводом для переведення позивача на іншу посаду послужили розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 10.10.2016 №460 "Про внесення змін до Положення про державний архів Волинської області" та наказ директора Державного архіву Волинської області від 20.10.2016 №40-ОС "Про затвердження структури Держархіву області". За таких обстави апеляційний суд вважає, що розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 19.01.2017 №8-ос "Про переведення ОСОБА_1 " є протиправним та підлягає скасуванню, як похідна вимога, а позивач відповідно поновленню на посаді, з якої її було звільнено. Також на користь ОСОБА_1 підлягає стягненню різниця в заробітку за час виконання нею роботи на посаді заступника начальника відділу формування НАФ та діловодства державного архіву області з 19.01.2017 по 16.05.2018.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 18 червня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Волинської обласної державної адміністрації.
7. У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року та залишити в силі постанову Волинського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року.
8. Ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою Волинської обласної державної адміністрації та установлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
9. 20 липня 2018 року до Верховного Суду надійшов відзив ОСОБА_1 на касаційну скаргу.
10. Ухвалою Верховного Суду від 08 травня 2019 року відмовлено у задоволенні клопотань Волинської обласної державної адміністрації та ОСОБА_1 про розгляд справи за їх участю, справу призначено до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 10.05.2019.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
А. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (відповідача у справі)
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню. Скаржник зазначає, що пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18.04.2012 № 606 "Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій" (надалі - постанова №606) затверджено рекомендаційні переліки структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій згідно з додатками 1 і 2.
Так, пунктами 1,2,3 додатку 1 до Постанови КМУ № 606 чітко визначені структурні підрозділи обласної державної адміністрації.
І лише до пункту 1 є примітка "*", якою передбачено, що вид структурних підрозділів (департамент, управління, відділ, сектор) та їх статус як юридичних осіб публічного права визначається головою обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації залежно від ступеня складності завдань відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 р. № 179 "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" (надалі - постанова № 179).
На думку скаржника, лише в частині визначення виду структурного підрозділу (департамент, управління, відділ, сектор), який передбачений у постанові № 179, законодавець робить виокремлення до пункту 1.
Таким чином, скаржник вважає, що пункти 1,2,3 додатку 1 постанови № 606 підпадають під норми дії постанови Кабінету Міністрів України від 12.03.2005 № 179.
Також скаржник зазначає, що Державний архів Волинської області прирівнюється до управління з огляду на п. 1 постанови КМУ від 25.12.1996 №1550 "Про умови оплати праці працівників державних архівів областей, міст Києва і Севастополя та про доповнення до Порядку обчислення стажу державної служби".
Висновки апеляційного суду про те, що наказ директора Державного архіву Волинської області №40-ОС від 20.10.2016 прийнятий поза межами повноважень, наданих директору архівної установи є помилковими.
Скаржник стверджує, що відповідно до статті 5 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій наділені повноваженнями щодо визначення структури місцевих державних адміністрацій, а не структури структурних підрозділів.
Б. Доводи позивача у справі
12. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить касаційну скаргу Волинської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Вказує, що доводи касаційної скарги є необґрунтованими та не спростовують висновків суду апеляційної інстанції.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 р. №545 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 р. №179 та визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2010 р. № 846" внесено зміни до абзацу третього пункту 1 вказаної постанови, відповідно до яких у разі, коли штатна чисельність управління становить понад 13 одиниць, начальник управління може мати не більше двох заступників - начальників відділів.
У зв`язку з набранням чинності постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016 № 545 21.09.2016 департаментом фінансів Волинської ОДА до директора державного архіву області за № 2267/3/5-17/2-16 було скеровано лист, у якому вказано на необхідність приведення штатного розпису державного архіву на 2016 рік у відповідність до вимог чинного законодавства, оскільки встановлено, що у штатному розписі державного архіву облдержадміністрації на 2016 рік наявна посада заступника директора, який не очолює відділ.
Головою Волинської ОДА видано розпорядження № 460 від 10.10.2016 року "Про внесення змін до Положення про Державний архів Волинської області", відповідно до якого пункт 11 Положення викладено у такій редакції: "Директор Держархіву області може мати заступників - начальників відділів, які призначаються на посаду та звільняються з посади головою обласної державної адміністрації відповідно до законодавства про державну службу".
20.10.2016 року директором Державного архіву Волинської області Карасюком С.В. видано наказ № 40-ОС від 20 жовтня 2016 року "Про затвердження структури Держархіву області" згідно з яким ліквідовано посаду заступника директора Держархіву області, уведено посаду заступника начальника відділу формування НАФ та діловодства, затверджено нову структуру Державного архіву Волинської області.
27.10.2016 року розпорядженням голови Волинської ОДА № 486 було затверджено нову редакцію Положення про Державний архів Волинської області. Пунктом 2 вказаного розпорядження визнано таким, що втратило чинність розпорядження від 10.10.2016 року №460 "Про внесення змін до Положення про державний архів Волинської області".
Згідно з пунктом 12 Положення про Державний архів Волинської області, затвердженого розпорядженням голови ОДА 27.10.2016 року № 486, директор Держархіву області може мати заступників - начальників відділів, які за його поданням призначаються на посаду та звільняються з посади головою обласної державної адміністрації та відповідно до законодавства про державну службу.
17.11.2016 голова облдержадміністрації видав розпорядження № 572-ос "Про попередження про наступне звільнення заступника директора державного архіву області", яким попереджено ОСОБА_1, заступника директора державного архіву області, про наступне можливе звільнення після двомісячного терміну з дня попередження. Підставою видачі розпорядження був перелік змін № 4 до штатного розпису державного архіву області на 2016 рік, затверджений головою облдержадміністрації 25.10.2016. Пунктом 2 розпорядження було зобов`язано Карасюка С.В., директора державного архіву області, в установленому порядку здійснити організаційні заходи щодо попередження ОСОБА_1 та запропонувати їй вакантні посади.
18.11.2016 ОСОБА_1 особистим підписом засвідчила про ознайомлення з вищевказаним розпорядженням.
На виконання розпорядження голови Волинської ОДА від 17.11.2016 № 572-ос ОСОБА_1, заступникові директора державного архіву Волинської області, 18.11.2016 року було вручено повідомлення, у якому попереджалось про наступне звільнення після закінчення двохмісячного терміну з дня попередження та одночасно позивачу запропоновано посаду заступника начальника відділу формування НАФ та діловодства.
Заявою від 17.01.2017 до голови облдержадміністрації ОСОБА_1 надала згоду на переведення на посаду заступника начальника формування НАФ та діловодства архіву з 19.01.2017.
Директором архіву до голови облдержадміністрації було направлено лист від 19.01.2017 № 49/01-64 "Про погодження переведення ОСОБА_1 ". Підставою у листі була заява позивача.
19.01.2017 за № 8-ос головою облдержадміністрації видано розпорядження "Про переведення ОСОБА_1 .". Пунктом першим вказаного розпорядження встановлено перевести за згодою 19 січня 2017 року ОСОБА_1, державного службовця 6 рангу, з посади заступника директора державного архіву області на посаду заступника начальника відділу формування НАФ та діловодства державного архіву області. З вказаним розпорядженням ОСОБА_1 особисто ознайомилась 01.03.2017.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року № 586-XIV.
Відповідно до статті 5 Закону України № 586-XIV склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.
У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.
Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18.04.2012 № 606 "Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій" (надалі - постанова КМУ № 606) затверджено рекомендаційні переліки структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій згідно з додатками 1 і 2.