Постанова
Іменем України
27 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 206/4712/17
Провадження № 14-96 цс 19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Бакуліної С. В., Британчука В. В., Золотнікова О. С. , Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_3 (далі також - позивач) до Дніпровської міської ради (далі також - відповідач) про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою позивача на постанову Дніпровського апеляційного суду від 6 листопада 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі Демченко Е. Л., Куценко Т. Р. та Макарова М. О.
Учасники справи:
позивач: ОСОБА_3 (представник - адвокат ОСОБА_13);
відповідач: Дніпровська міська рада;
особа, яка подала апеляційну скаргу: ОСОБА_8.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 6 вересня 2017 року позивач звернувся з позовом, в якому з урахуванням уточнень просив:
1.1. Визнати незаконним і скасувати рішення відповідача від 28 вересня 2016 року № 83/14 про визнання таким, що втратило чинність, рішення цієї ради від 29 жовтня 2014 року № 83/56 «Про надання ОСОБА_3, ідентифікаційний номер НОМЕР_1, дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на АДРЕСА_1
1.2. Зобов'язати відповідача на найближчій сесії розглянути питання про затвердження проекту землеустрою та передання позивачу присадибної ділянки - земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва житлового будинку, господарських будівель і споруд (далі - земельна ділянка).
2. Мотивував позов такими обставинами:
2.1. У вересні 2014 року позивач звернувся до відповідача з клопотанням згідно зі статтею 118 Земельного кодексу (далі - ЗК) України про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
2.2. 29 жовтня 2014 року відповідач прийняв рішення № 83/56, яким надав позивачу відповідний дозвіл, в якому зазначив про його чинність протягом двох років, тобто до 29 жовтня 2016 року.
2.3. Після отримання рішення № 83/56 позивач вчинив всі необхідні дії для відведення земельної ділянки, зокрема, погодив технічну документацію, а земельній ділянці був присвоєний кадастровий номер.
2.4. Позивач неодноразово звертався до відповідача з клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, які не були належно розглянуті: відповідач не приймав ані рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ані рішення про відмову у такому затвердженні.
2.5. 26 листопада 2014 року відповідач прийняв рішення № 82/58 про надання дозволу ОСОБА_8 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
2.6. 28 вересня 2016 року відповідач прийняв рішення № 83/14, яким визнав рішення № 83/56 таким, що втратило чинність.
2.7. 13 квітня 2017 року ОСОБА_8 на підставі рішення відповідача № 344/19 повторно отримала дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
2.8. Відповідач незаконно визнав таким, що втратило чинність, рішення № 83/56, строк дії якого не сплив, а крім того, це рішення вичерпало дію фактом його виконання.
Короткий зміст рішень суду першої інстанції
3. 10 листопада 2017 року Самарський районний суд міста Дніпропетровська ухвалив рішення, яким задовольнив позов частково: визнав незаконним рішення № 83/14 в частині визнання таким, що втратило чинність, рішення № 83/56 і зобов'язав відповідача на найближчій сесії розглянути питання про затвердження проекту землеустрою та передання земельної ділянки позивачеві.
4. Мотивував рішення так:
4.1. Рішення № 83/14 прийняте на підставі документів, які не могли бути підставою для визнання рішення № 83/56 таким, що втратило чинність, оскільки у цих документах мова йде про земельну ділянку на АДРЕСА_2, а позивачеві був наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1.
4.2. Відповідач не вирішив клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
4.3. Відповідач порушив строк і порядок розгляду клопотання позивача про надання йому земельної ділянки. Внаслідок відсутності письмового рішення відповідача, прийнятого у передбачений законом строк, щодо питання, ініційованого позивачем, останній був позбавлений можливості домогтися вирішення цього питання у розумний строк без недопустимої з боку держави затримки.
4.4. Оскільки скасування рішення № 83/14 в цілому призведе до порушення прав та інтересів інших осіб, яких стосувалося це рішення, слід задовольнити позовні вимоги частково та скасувати рішення № 83/14 в частині визнання рішення № 83/56 таким, що втратило чинність.
4.5. Судове рішення у цій справі не впливає на права й обов'язки інших осіб, зокрема, ОСОБА_8, ОСОБА_9 і ОСОБА_10, оскільки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачеві відповідач так і не затвердив.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 6 листопада 2018 року за результатами розгляду апеляційних скарг Дніпровської міської ради та ОСОБА_8, яка не брала участі у розгляді справи у суді першої інстанції, Дніпровський апеляційний суд ухвалив постанову, якою скасував рішення Самарського районного суду міста Дніпропетровська від 10 листопада 2017 року та закрив провадження у справі.
6. Мотивував тим, що відповідач у спірних правовідносинах реалізовував контрольні функції у сфері управлінської діяльності та здійснював під час прийняття рішення № 83/14 владні управлінські функції. А тому спір, на думку апеляційного суду, має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
7. Для обґрунтування рішення апеляційний суд застосував висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. 30 листопада 2018 року позивач подав касаційну скаргу до Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду. Просить скасувати постанову Дніпровського апеляційного суду від 6 листопада 2018 року та залишити в силі рішення Самарського районного суду міста Дніпропетровська від 10 листопада 2017 року. Скаржиться на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
9. 6 лютого 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
10. Мотивував тим, що позивач оскаржує постанову Дніпровського апеляційного суду від 6 листопада 2018 року з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
11. У касаційній скарзі позивач умовно розділив процедуру оформлення права власності на земельну ділянку на три етапи. Вказує, що висновки, наведені у постанові апеляційного суду, застосовні до першого етапу надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Проте у спірних правовідносинах позивач не лише отримав дозвіл на розробку відповідного проекту, але й здійснив всі необхідні дії для відведення земельної ділянки (другий етап) і подав клопотання про затвердження проекту землеустрою та передання земельної ділянки у власність (третій етап).
12. ОСОБА_8 зверталася з адміністративним позовом до позивача, відповідача й Управління Держземагентства у м. Дніпропетровську Дніпропетровської області, третя особа - Самарська районна у м. Дніпропетровську рада, в якому просила скасувати рішення відповідача № 83/56 і зобов'язати відповідача розглянути питання про передання у власність ОСОБА_8 земельної ділянки площею 0,0610 га на АДРЕСА_1 для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд без погодження з власниками суміжних земельних ділянок та землекористувачами.
13. 9 вересня 2015 року Дніпропетровський окружний адміністративний суд у справі № 804/14127/15 постановив ухвалу, якою відмовив у відкритті провадження за вказаним адміністративним позовом ОСОБА_8 Мотивував тим, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передання земельних ділянок у власність або в оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою земельної ділянки має відбуватися за правилами цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
14. У справі № 206/4712/17 спір не обмежується перевіркою правомірності рішень відповідача, а спрямований на фактичне набуття права власності на земельну ділянку. Тому має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
15. Крім того, апеляційний суд з порушенням норм процесуального права не допустив представника позивача - адвоката ОСОБА_13 - до участі у справі, чим порушив право позивача на захист.
(2) Позиції інших учасників справи
16. 12 лютого 2019 року ОСОБА_8 подала відзив на касаційну скаргу. Мотивувала тим, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, а отже, не створює правових наслідків, крім тих, що пов'язані з неправомірністю прийняття відповідного рішення. Вважає, що проект землеустрою не визначений законом як підстава набуття права власності на земельну ділянку і не є документом, спрямованим на набуття, зміну або припинення прав та обов'язків сторін у земельних правовідносинах. А тому спір у цій справі не є приватноправовим і має розглядатися адміністративним судом. Обґрунтовує висновками Великої Палати Верховного Суду, сформульованими у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16, від 19 червня 2018 року у справі № 922/864/17, від 28 листопада 2018 року у справах № 536/158/16-ц та № 826/5735/16 та від 22 січня 2019 року у справі № 371/957/16-а.
17. Відповідач відзив на касаційну скаргу суду не надав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанції
(1.1) Щодо юрисдикції суду
18. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
19. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у вказаній редакціївизначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
20. Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи апеляційним судом та Великою Палатою Верховного Суду, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
21. Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом). Близький за змістом припис закріплений у пункті 1 частини першої статті 19КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи апеляційним судом та Великою Палатою Верховного Суду.
22. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб'єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб'єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.
23. Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних та земельних правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Б