Постанова
Іменем України
20 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 756/5081/14-ц
Провадження № 14-69 цс 19
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом заступника прокурора міста Києва (далі також - прокурор) до Київської міської ради (далі також - міська рада), ОСОБА_3 про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним державного акта на право власності на землю, відновлення становища, що існувало до порушення,
за касаційною скаргою прокурора на постанову Апеляційного суду міста Києва від 28 березня 2018 року, прийняту колегією суддів у складі Закришняк Г. М., Андрієнка А. М., Мараєвої Н. Є.
Учасники справи:
позивач: заступник прокурора міста Києва;
відповідачі: ОСОБА_3, Київська міська рада;
особа, яка подала апеляційну скаргу: ОСОБА_7 (представник - адвокат Бенескул Артур Васильович).
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 14 квітня 2014 року прокурор звернувся з позовом, в якому просив:
1.1. Визнати незаконним і скасувати рішення ради від 24 грудня 2009 року № 1103/3172 «Про передачу громадянину ОСОБА_3 у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1» (далі - рішення);
1.2. Визнати недійсним виданий ОСОБА_3 державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1, зареєстрований 28 квітня 2010 року Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу ради (Київської міської державної адміністрації) за № 04-7-0248 (далі - державний акт);
1.3. Відновити становище, яке існувало до порушення, шляхом повернення в розпорядження ради земельної ділянки площею 0,10 га у АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_2, вартістю 387 073,79 грн (далі - земельна ділянка).
2. Прокурор обґрунтував незаконність рішення так :
2.1. Земельна ділянка відповідно до земельно-кадастрової інформації належала до земель рекреаційного призначення та з порушенням норм земельного законодавства була передана ОСОБА_3 для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, тобто для потреб, не пов'язаних з рекреаційними;
2.2. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3 погодило Головне управління екології та охорони природних ресурсів виконавчого органу ради (Київської міської державної адміністрації) (висновок від 4 грудня 2009 року № 071/04-4-22/6702), тобто орган, який не належить до органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України;
2.3. Обов'язкова державна експертиза проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_3 земельної ділянки проведена не була.
3. З огляду на вказане прокурор стверджував, що державний акт, виданий на підставі незаконного рішення, є недійсним. Оскільки і рішення, і державний акт порушують права територіальної громади м. Києва на землю, таке право має бути захищене шляхом відновлення становища, яке існувало до його порушення, а саме шляхом повернення земельної ділянки у розпорядження ради.
4. Звернення до суду у межах позовної давності прокурор обґрунтував пунктом 4 частини першої статті 268 Цивільного кодексу України у редакції, чинній до 15 січня 2012 року, частиною другою пункту 2 частини 2 Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства», пунктом 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства».
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
5. 13 листопада 2014 року Оболонський районний суд м. Києва ухвалив рішення, яким задовольнив позовні вимоги частково: визнав незаконним і скасував рішення та визнав недійсним державний акт; у задоволенні інших вимог відмовив.
6. Незаконність рішення суд обґрунтував так:
6.1. Земельна ділянка належала до земель рекреаційного призначення; її цільове призначення у визначеному порядку не змінювалося, а тому рішення було прийняте з порушенням вимог статті 20 Земельного кодексу (далі - ЗК) України;
6.2. У проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки відсутній висновок органу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, необхідний для вилучення (викупу), надання земельних ділянок у порядку, передбаченому статті 118 ЗК України;
6.3. Обов'язкова державна експертиза проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки проведена не була.
7. Суд першої інстанції задовольнив також вимогу про визнання недійсним державного акта, оскільки вважав її похідною від вимоги щодо незаконності рішення, на підставі якого був виданий цей акт.
8. Щодо вимоги про повернення земельної ділянки у розпорядження ради суд вказав, що становище, яке існувало до порушення, було відновлене визнанням незаконним і скасуванням рішення та визнанням недійсним державного акта. А тому у задоволенні вказаної вимоги відмовив.
9. Крім того, суд встановив, що прокурор звернувся до суду 14 квітня 2014 року, тобто протягом трьох років з дати набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства», а тому позовну давність не пропустив.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
10. 28 березня 2018 року Апеляційний суд міста Києва прийняв постанову, якою скасував рішення Оболонського районного суду м. Києва від 13 листопада 2014 року, а провадження у справі закрив.
11. Мотивував тим, що для визначення юрисдикції суду за позовом прокурора важливо встановити його статус у справі - позивача чи представника сторони. Суд застосував висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладений у постанові від 26 січня 2018 року у справі № 810/2509/17, і вважав, що оскільки позивачем у справі є прокурор, який відповідно до обсягу наданих йому повноважень є посадовою особою органу державної влади, справу має розглядати адміністративний суд.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. 27 квітня 2018 року прокурор звернувся з касаційною скаргою, в якій вказав на порушення апеляційним судом норм процесуального права. Просить скасувати постанову Апеляційного суду міста Києва від 28 березня 2018 року та залишити в силі рішення Оболонського районного суду м. Києва від 13 листопада 2014 року.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
13. 16 січня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
14. Вказану ухвалу суд обґрунтував тим, що постанова Апеляційного суду міста Києва від 28 березня 2018 року оскаржена з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
15. Прокурор вважає, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передання земельних ділянок у власність подальше оспорювання правомірності набуття особою земельної ділянки має вирішуватися за правилами цивільного судочинства, оскільки існує спір про право. Обґрунтовує довід висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 809/1946/15 та від 4 квітня 2018 року у справі № 813/7654/14.
16. Вказує на те, що спір має приватноправовий характер, якщо він зумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу незалежно від того, чи бере участь у спорі суб'єкт владних повноважень. Стверджує, що апеляційний суд безпідставно застосував висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладений у постанові від 26 січня 2018 року у справі № 810/2509/17, оскільки у цій справі не оспорювалося право власності фізичних осіб на земельну ділянку і не заявлялися вимоги про скасування державного акта на право власності на земельну ділянку.
(2) Доводи інших учасників справи
17. 19 липня 2018 року ОСОБА_7 подав відзив на касаційну скаргу, в якому стверджує, що 22 червня 2012 року уклав з ОСОБА_3 договір купівлі-продажу земельної ділянки та зареєстрував на неї право власності. Вважає, що ухвалені у справі рішення впливають на його права й інтереси, однак він не був залучений до участі у справі.
18. Стверджує, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права, оскільки не залучив його до участі у справі. Зазначає, що прокурор є суб'єктом владних повноважень і подав позов до ради, вважаючи незаконними її дії в частині прийняття рішення, а не звертався з позовом до власника земельної ділянки за правилами статей 387 та 388 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України. Вказане вважає підтвердженням наявності спору між суб'єктами владних повноважень - прокуратурою та радою - з приводу реалізації ними компетенції у сфері управління землями територіальної громади. Тому, на думку ОСОБА_7, висновки апеляційного суду щодо юрисдикції адміністративного суду є правильними.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанцій
19. Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
20. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень - правових актів індивідуальної дії (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у вказаній редакції).
21. Суб'єктом владних повноважень є, зокрема, орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських