П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 824/753/16-а
Провадження № 11-119апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О.С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Західного офісу Державної аудиторської служби в Чернівецькій області (далі - Держаудитслужба, Західний офіс Держаудитслужби відповідно) до Приватного багатопрофільного підприємства "Кліпсидра" (далі - Підприємство), треті особи: Чернівецька міська рада, управління освіти Чернівецької міської ради, про стягнення коштів
за касаційною скаргою Західного офісу Держаудитслужби на ухвали Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 січня 2017 року (суддя Левицький В. К.) та Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року (судді Совгира Д. І., Курко О. П., Білоус О. В.),
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2016 року Західний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з адміністративним позовом про стягнення з Підприємства збитків завданих загальному фонду міського бюджету внаслідок споживання комунальних послуг понад затверджені ліміти, в сумі 34 226,39 грн.
Під час розгляду справи суди встановили, що Підприємство зареєстроване як юридична особа 29 квітня 1999 року.
Заявлені види діяльності згідно з КВЕД: виробництво хліба та хлібобулочних виробів, виробництво борошняних кондитерських виробів, тортів і тістечок нетривалого зберігання, діяльність посередників у торгівлі товарами широкого асортименту; неспеціалізована оптова торгівля; роздрібна торгівля в неспеціалізованих магазинах переважно продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами; роздрібна торгівля хлібобулочними виробами, борошняними та цукровими кондитерськими виробами в спеціалізованих магазинах; вантажний автомобільний транспорт; постачання інших готових страв.
На підставі направлень на проведення ревізії, посадовими особами позивача з 23 листопада 2015 року по 15 лютого 2016 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності управління освіти Чернівецької міської ради за період з 1 листопада 2012 року по 31 грудня 2015 року, за результатами якої складено акт від 19 лютого 2016 року № 24-03/3.
В акті перевірки від 19 лютого 2016 року № 24-03/3 зафіксовано, що у
2012-2015 роках виконавчим комітетом Чернівецької міської ради проведені конкурсні торги з придбання послуг з організації харчування учнів у шкільних їдальнях, переможцем яких, зокрема, стало Підприємство.
Протягом вказаного періоду управлінням освіти Чернівецької міської ради наказами від 24 січня 2013 року № 36, від 3 березня 2014 року № 77 та від 16 лютого 2015 року № 64 затверджено ліміти використання енергоносіїв для організацій, що харчують учнів м. Чернівці.
Підприємство із зазначеними наказами було ознайомлено, що підтверджується особистим підписом уповноваженої особи відповідача.
20 червня 2012 року між Департаментом економіки Чернівецької міської ради, який діяв від імені та в інтересах територіальної громади м. Чернівців, та Підприємством укладено договір позички нерухомого майна № 128/БО.
Відповідно до вказаного договору Департамент економіки Чернівецької міської ради на підставі рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 28 липня 2009 року № 535/14 передає, а Підприємство приймає у строкове користування нежиле приміщення загальною площею 21,4 кв .м, розташоване за адресою: м. Чернівці, вул. Шкільна, 2, на першому поверсі будинку, з метою використання його як їдальню (обʼєкт позички).
Обʼєкт позички належить до комунальної власності територіальної громади м. Чернівців і знаходиться на балансі управління освіти.
Пунктом 4.1.9 договору № 128/БО передбачено, що оплата комунальних послуг та енергоносіїв у межах лімітів, необхідних для забезпечення харчування учнів, здійснюється за рахунок коштів, передбачених у кошторисі управління освіти Чернівецької міської ради, а за межами лімітів, здійснюється за рахунок надавача послуг - Підприємством.
Як убачається із акту перевірки позивача, після закінчення терміну дії договору позички приміщень, укладеного у 2012 році з Підприємством, Департамент економіки Чернівецької міської ради у 2015 році уклав додатковий договір від 30 червня 2015 року № 2 - про продовження терміну дії договору № 128/БО.
При цьому ревізією встановлено, що протягом періоду дії вказаних договорів Підприємство, яке надавало послуги з харчування учнів в загальноосвітніх навчальних закладах міста, не в повному обсязі відшкодовувало комунальні послуги, які спожиті понад встановлені ліміти, як це передбачалося відповідно до умов укладених договорів.
При цьому зазначено, що управлінням освіти Чернівецької міської ради проведено оплату за комунальні послуги, які спожиті Підприємством понад встановлені ліміти, на загальну суму 34 226,39 грн.
Внаслідок цього порушення загальному фонду міського бюджету Підприємством завдано шкоди (збитків) на суму 34 226,39 грн.
9 березня 2016 року Державна фінансова інспекція в Чернівецькій області, правонаступником якої є позивач, надіслала управлінню освіти Чернівецької міської ради лист № 24-03-15-15/1918 "Щодо усунення порушень законодавства" з вимогами про усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку, в тому числі стосовно повернення коштів за комунальні послуги, спожиті понад лімітні призначення за надання послуг з харчування учнів загальноосвітніх навчальних закладів Підприємством, в сумі 34 226,39 грн.
Листами від 4 квітня 2016 року № 01-15 та 23 червня 2016 року № 01-15/1070 управління освіти Чернівецької міської ради повідомило позивача про направлення особисто посадовій особі відповідача рахунки на оплату перевитрат використаних лімітів та лист про термінове повернення коштів за спожиті комунальні послуги.
Оскільки Підприємством вказані кошти не повернуто, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Чернівецький окружний адміністративний суд ухвалою від 24 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС; у редакції, чинній на час ухвалення судових рішень), оскільки спір у справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Не погодившись із такими рішеннями судів, Західний офіс Держаудитслужби подав касаційну скаргу з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Обґрунтовуючи позицію в касаційній скарзі, позивач, серед іншого, вказав, що органи державного фінансового контролю під час здійснення своїх повноважень діють як субʼєкти владних повноважень, а цей спір про стягнення коштів стосується реалізації компетенції Держфінінспекції у сфері управління як субʼєкта владних повноважень.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 17 травня 2017 року відкрив касаційне провадження.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС викладено в новій редакції.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
7 лютого 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Пунктами 1 і 7 частини першої статті 3 КАС (далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду із цим позовом) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший субʼєкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; а субʼєктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший субʼєкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Частиною першою та пунктом 5 частини другої статті 17 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у звʼязку зі здійсненням субʼєктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також на публічно-правові спори за зверненням субʼєкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Публічно-правовий спір має особливий субʼєктний склад. Участь субʼєкта владних повноважень є обовʼязковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі субʼєкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Для звернення до адміністративного суду субʼєкт владних повноважень, як позивач, має відповідати основним умовам, а саме: має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, а підстави для звернення мають бути визначені виключно законом із вказівкою на предмет звернення.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначають Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення).