ПОСТАНОВА
Іменем України
26 квітня 2019 року
Київ
справа №826/11046/16
адміністративне провадження №К/9901/55504/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Гриціва М.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Гімона М.М.,-
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Київської міської організації всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення" (далі - Організація) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2017 року (суддя Каракашьян С.К.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року (судді Бєлова Л.В., Безіменна Н.В., Кучма А.Ю.) у справі № 826/11046/16 за позовом Київського міського осередку всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення" і ОСОБА_1 до Київської міської ради (далі - Міськрада; Київрада), треті особи: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) [далі - Департамент], ОСОБА_2, товариство з обмеженою відповідальністю "Виробничо-технічна агенція", ОСОБА_3, про визнання протиправним та скасування рішення,
встановив:
У липні 2016 року позивачі ОСОБА_1 та Організація звернулись до суду з адміністративним позовом, у якому просили визнати протиправним та нечинним з моменту його прийняття рішення Міськради від 14 липня 2016 року № 728/728 "Про затвердження детального плату території в межах проспекту Воззʼєднання, залізниці, просп. Броварський, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва" (далі - Спірне рішення; Проект ДПТ, ДПТ відповідно).
Вимоги обґрунтовували тим, що
затверджений Проект ДПТ не відповідає Генеральному плану міста Києва (далі - Генплан), через те що окремі території згідно з ДПТ змінюють призначення, встановлене Генпланом;
була порушена процедура прийняття Спірного рішення, оскільки рішення про розроблення містобудівної документації схвалено самим Спірним рішенням;
замовлення розробки оскаржуваного ДПТ здійснено неналежним замовником, оскільки належним замовником, на думку позивачів, має бути Київська міська державна адміністрація;
процедура громадських слухань проведена з порушеннями, які, на думку позивачів, проявились у тому, що Проект ДПТ не був розміщений на офіційному сайті Київради, не були опубліковані техніко-економічні показники, графічні матеріали, прізвища посадових осіб, які відповідальні за достовірність даних та запланованих інформаційних заходів з громадського обговорення;
Проект ДПТ забудови не погоджений відповідними компетентними установами, зокрема - комунальною організацією "Інститут Генерального плану м. Києва", Центральним спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, Головним управлінням охорони культурної спадщини Міськради, Головним управлінням містобудування і архітектури Міськради, Київською міською санітарно - епідеміологічною станцією, Управлінням Державтоінспекції ГУ МВС в м. Києві, Головним управління охорони навколишнього природного середовища Міськради, Головним управлінням охорони здоровʼя та медичного забезпечення Міськради;
ухвалення Спірного рішення проведено із порушеннями регламенту відповідача, яке полягало в тому, що його проект не був направлений до жодної з постійних комісій Міськради, окрім комісії з питань містобудування та архітектури та землекористування;
Проект ДПТ розроблявся з порушеннями існуючих норм, які полягали, зокрема, у не забезпеченні відповідності існуючим нормам визначеної (проектної) щільності населення, площі зелених насаджень.
Стверджують, що на Проекті ДПТ немає підпису головного архітектора проекту та про невідповідність затверджених проектом норм попередньо опублікованим відомостям.
Суди встановили, що Київрада своїм рішенням I сесії VIII скликання від 14 квітня 2016 року № 318/318 "Про порядок денний пленарного засідання I сесії Київської міської ради VIII скликання 14.04.2016" вирішила внести до порядку денного пленарного питання під номером 34 про затвердження детального плану території в межах просп. Воззʼєднання, залізниці, просп. Броварського, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва.
За пунктом 6 цього Порядку підставою для подання пропозицій до проектів містобудівної документації відповідному органу місцевого самоврядування є повідомлення про початок процедури їх розгляду.
Міськрада рішенням I сесії VIII скликання від 14 квітня 2016 року № 318/318 "Про порядок денний пленарного засідання I сесії Київської міської ради VIII скликання 14.04.2016" вирішила внести до порядку денного пленарного засідання I сесії VIII скликання від 14 квітня 2016 року питання № 34 про затвердження детального плану території в межах просп. Воззʼєднання, залізниці, просп. Броварського, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва.
У газеті "Хрещатик" від 16 січня 2015 року за № 5 розміщено оголошення про громадські слухання Проекту, у звʼязку з чим процедура розгляду та врахування пропозицій громадськості до Проекту триватиме з 21 січня 2015 року до 20 лютого 2015 року. Аналогічне повідомлення розміщено на сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
До Проекту додано "Протокол наради щодо розгляду пропозицій та зауважень членів громади до проекту Детального плану території в межах проспекту Воззʼєднання, залізниці, Броварського проспекту, вул. Р. Окіпної та Русанівської протоки у Дніпровському районі м. Києва, розробленого на замовлення Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації" від 03 березня 2015 року, з якого вбачається, що у такій нараді брали участь, в тому числі представники громади, які внесли відповідні зауваження та пропозиції.
Спірним рішенням відповідно до статті 19 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) та Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), рішення Міськради від 13 листопада 2013 року № 518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві", затверджений детальний план території в межах в межах просп. Воззʼєднання, залізниці, Броварського проспекту, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва.
Вважаючи таке рішення протиправним, позивачі звернулись до суду з цим позовом.
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 23 грудня 2017 року у задоволенні позовних вимог відмовив.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 23 квітня 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Організація не погодилася із рішеннями судів першої й апеляційної інстанцій і звернулася із касаційною скаргою про їх скасування та ухвалення нового рішення про задоволення позову, доводи якої аналогічні викладеним в апеляційній скарзі.
Скаржник, зокрема, указує на помилковість висновків апеляційного суду щодо відсутності у позивачів та третіх осіб прав на оскарження Спірного рішення; стосовно порушення процедури проведення громадських слухань; щодо оцінки судом першої інстанції норм ДБН 360-92 "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень"; стосовно не надання цим судом оцінки іншим аргументам скаржників.
У відзивах на касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_3 погоджуються з її доводами, просять її задовольнити, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове - про задоволення позову.
Верховний Суд переглянув рішення судів попередніх інстанцій у межах касаційної скарги, зʼясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про таке.
У цій справі суди не погодилися із тим, що стверджуванні порушення прав, свобод та інтересів позивачів настали внаслідок дій та рішень відповідача, на кожне порушення, на допущенні якого наполягали позивачі, навели фактичні підстави, підвели під них нормативну базу, зʼясували характер і зміст спірних правовідносин і сформували та сформулювали правові висновки про безпідставність та необґрунтованість заявлених вимог.
Зокрема, суди встановили, що спір виник щодо Спірного рішення, яке позивачі із покликанням на вищезгадані фактори вважають таким, що прийнято з порушенням встановленого законом порядку, не відповідає вимогам закону, які регулюють відносини в сфері містобудування, втручається в їхні права і інтереси й через це не може існувати, вимагає визнання його протиправним і таким, що підлягає скасуванню.
У відповідь на кожне із тверджень позивачів суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив про таке.
Насамперед стосовно того, що Проект ДПТ не пройшов процедури громадських слухань, свідченням чого є те, що він не був розміщений на офіційному сайті Київради, не були опубліковані техніко-економічні показники, графічні матеріали, прізвища посадових осіб, які відповідальні за достовірність даних та запланованих інформаційних заходів з громадського обговорення, зʼясував, що в газеті "Хрещатик" від 16 січня 2015 року за № 5 було розміщено оголошення про громадські слухання Проекту ДПТ, процедура розгляду та врахування пропозицій громадськості до якого триватиме з 21 січня 2015 року до 20 лютого 2015 року. Аналогічне повідомлення розміщено на сайті Департаменту.
До Проекту ДПТ додано "Протокол наради щодо розгляду пропозицій та зауважень членів громади до проекту Детального плану території в межах проспекту Воззʼєднання, залізниці, Броварського проспекту, вул. Р. Окіпної та Русанівської протоки у Дніпровському районі м. Києва, розробленого на замовлення Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації" від 03 березня 2015 року, з якого вбачається, що така нарада відбулася й ній брали участь представники громади, які внесли відповідні зауваження та пропозиції.
Перед цими обставинами суд встановив, що на виконання законів № 3038-VI, № 280/97-ВР, "Про столицю України - місто-герой Київ", пункту 36 постанови Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 559 "Про містобудівний кадастр" з метою реалізації Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року, затвердженої рішенням Київради від 15 грудня 2011 року №824/7060, Київрада прийняла рішення від 13 листопада 2013 року №518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації", яким затвердила Програму створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві (далі - Рішення №518/10006; Програма).
Метою Програми було визначено розроблення і затвердження Генплану, обґрунтованого визначення на основі затверджених детальних планів територій планувальної організації та функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталів, мікрорайонів, інших частин території м. Києва, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, а також встановлення єдиних умов та обмежень (регламентів) забудови територій на основі затверджених планів зонування для інтенсивного втілення в життя принципів містобудівної політики інтегрованого міського розвитку столиці України як стабільного європейського міста, створення повноцінного життєвого середовища, збереження традиційних особливостей, історичного середовища та природно-ландшафтного комплексу міста, розвитку ефективної інженерної та транспортної інфраструктури.
Згідно з пунктом 2 Рішення № 518/10006 Департамент отримав доручення бути замовником створення (оновлення) містобудівної документації відповідно до Програми.
За окремими положеннями розділу 2 Програми її завданням є встановлення орієнтовних меж окремих територій та вартості робіт зі створення містобудівної документації.
Згідно з розділом 5 Програми, організацію розроблення містобудівної документації у м. Києві здійснює Департамент - замовник згідно з Переліком містобудівної документації, що розроблятиметься у 2014- 2016 рр. (додаток до Програми), з урахуванням інвестиційних намірів щодо забудови окремих територій.
Замовник містобудівної документації: організовує в установленому порядку поновлення матеріалів топографо-геодезичної зйомки територій м. Києва, проведеної в минулі роки, необхідних для розроблення містобудівної документації відповідно до Програми; забезпечує урахування питань, повʼязаних з розміщенням обʼєктів будівництва, іншого використання територій, з погодженням проектів землеустрою, наданням містобудівних умов та обмежень на проектування обʼєктів при розробленні містобудівної документації; визначає та уточнює межі розроблення містобудівної документації; забезпечує організацію фінансування розроблення містобудівної документації шляхом залучення інвестиційних коштів або подання відповідного бюджетного запиту; готує завдання на розроблення містобудівної документації та подає його на затвердження заступнику голови Київської міської державної адміністрації згідно з розподілом обовʼязків, готує інші вихідні дані; визначає розробника містобудівної документації; забезпечує урахування громадських інтересів шляхом публікації оголошення про розроблення містобудівної документації, організації проведення громадських слухань після отримання проекту містобудівної документації від розробника; у разі необхідності та за наявності інвестиційних пропозицій готує проект рішення Київської міської ради про зміни у переліку містобудівної документації, наведеної у додатку до Програми; <…>.
Розробник містобудівної документації: <…> розробляє містобудівну документацію або вносить до неї зміни відповідно до вимог державних будівельних норм, державних стандартів; бере участь у проведенні громадських слухань, розгляді архітектурно-містобудівною радою та сесією Київради розробленої ним містобудівної документації; <…>.
Містобудівна документація розробляється комунальною організацією виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) "Інститут Генерального плану м. Києва" та іншими проектними і науково-дослідними організаціями, які мають відповідну ліцензію, сертифікованих спеціалістів і технічну базу, на замовлення Департаменту, згідно з переліком, затвердженим цим рішенням.
Під час розроблення містобудівної документації пропозиції замовника щодо використання територій вносяться ним на розгляд та врахування розробником у проекті містобудівної документації.
Інвестиційні наміри юридичних та фізичних осіб щодо забудови та іншого використання територій враховуються розробником у проекті містобудівної документації у разі їх узгодження із замовником.
Для проведення громадських слухань, проведення погоджень, розгляду на архітектурно-містобудівній раді та експертизи виготовляється один примірник містобудівної документації на електронних носіях та на паперових носіях, що коригується за результатами кожного етапу та передається замовнику для подання на затвердження.
Подання містобудівної документації на затвердження Київраді забезпечують Департамент та постійна комісія Київради з питань земельних відносин, містобудування та архітектури.
Далі суд послався на положення частини другої статті 19 Конституції України, за якими органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частинами першою, другою, шостою, сьомою та одинадцятою Закону № 3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється. Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються. Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, обʼєкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад. Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України (далі - КМУ).
У пунктах 2, 7 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою КМУ від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555), містяться подібні положення.
Підсумовуючи розгляд доводів позивачів в цій частині, суд виснував, що Проект ДПТ був оприлюднений органом Київради; громадськість була поінформована про ДПТ, зацікавлені представники останньої брали участь в його обговоренні, а також протестували проти його прийняття.
Такі обставини в ракурсі нормативного регулювання порядку прийняття ДПТ на давали суду підстав вважати, що спірне рішення було проведено без громадського обговорення і погодження з нею. У звʼязку з цим висновки судів в цій частині є слушними, не містять причин для визнання їх протиправними. Покликання скаржників на те, що оголошення про громадське обговорення ДПТ було розміщено не на сайті Київради, а на сайті Департаменту, не спростовує факту оприлюднення проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення ДПТ і не впливає на дотримання процедури громадських слухань настільки, щоб визнати її протиправною.
Далі суд першої інстанції встановив, що рішення № 728/728 відповідно до статті 19 Закону № 3038-VI та Закону № 280/97-ВР, Рішенням № 518/10006 був затверджений ДПТ в межах в межах просп. Воззʼєднання, залізниці, Броварського проспекту, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва. Цей план відповідач затвердив відповідно до основних технічко-економічних показників (техніко-економічні показники та основні положення з графічними матеріалами), що додаються, як основу планувальної організації та функціонального зонування території, розташування червоних ліній вулиць та доріг, кварталів садибної забудови, граничної поверховості та щільності забудови для подальшого розроблення документації із землеустрою та прийняття рішень щодо розміщення обʼєктів містобудування. За приміткою до Переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013 - 2016 роках це розробка нової містобудівної документації".
З цього суд дійшов висновку, що Програма передбачає розробку нової містобудівної документації, а саме детальний план забудови територій. При цьому, Програма закладає орієнтовно визначену, а не сталу площу території ДПТ, що має на меті її корегування в бік збільшення або зменшення.
Відповідно до статті 1 Закону № 3038-VI, генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Стосовно експертизи містобудівної документації суд зауважив, що на місцевому рівні планування територій здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (частина перша статті 16 Закону № 3038-VI), а експертизі містобудівної документації на місцевому рівні підлягають виключно генеральні плани міст (частина дванадцята статті 17 Закону № 3038-VI), детальний план території не підлягає експертизі (частина девʼята статті 19 Закону № 3038-VI).
Правові та організаційні питання розробки та затвердження ДПТ населеного пункту визначені статтею 19 Закону № 3038-VI.
Відповідно до частини першої цієї статті, ДПТ у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. ДПТ розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Частинами четвертою-шостою статті 19 Закону № 3038-VI передбачено, що ДПТ визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних обʼєктів (у разі відсутності плану зонування території).
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Відповідно до частин восьмої-десятої статті 19 Закону № 3038-VI, ДПТ у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою. ДПТ за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання. ДПТ не підлягає експертизі. Внесення змін до ДПТ допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.
В частині відповідності ДПТ Генплану, державним будівельним нормам та нормам чинного законодавства, суд виходив з такого.
Згідно з пунктом 4.2 Державних будівельних норм Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану територій", затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України від 12 березня 2012 року № 107, детальний план розробляється, зокрема, на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер, - на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів.
Відповідно до пункту 1.1 ДБН Б. 1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів", затвердженого наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 25 вересня 1997 року № 164, чинного на час прийняття Київрадою рішення від 28 березня 2002 року № 370/1804, яким затверджено Генплан, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення обʼєктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико- культурної спадщини, черговості освоєння території. Генеральний план міста, селища є основним видом містобудівної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обґрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання і забудови території.