ПОСТАНОВА
Іменем України
26 квітня 2019 року
Київ
справа №809/2117/14
адміністративне провадження №К/9901/8839/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Івано-Франківської обласної ради та голови Івано-Франківської обласної ради на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.02.2016 у складі колегії суддів: Гуляка В.В. (головуючий), Коваля Р.Й., Судової-Хомюк Н.М. у справі №809/2117/14 позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17 до Івано-Франківської обласної ради, Голови Івано-Франківської обласної ради Скрипничука Василя Михайловича про визнання дій протиправними, зобовʼязання вчинити дії
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Позивачі - ОСОБА_4 (надалі - ОСОБА_4.), ОСОБА_5 (надалі - ОСОБА_5.), ОСОБА_6 (надалі - ОСОБА_6.), ОСОБА_7 (надалі - ОСОБА_7), ОСОБА_8 (надалі - ОСОБА_8.), ОСОБА_9 (надалі - ОСОБА_9), ОСОБА_10 (надалі - ОСОБА_10.), ОСОБА_11 (надалі - ОСОБА_11.), ОСОБА_12 (надалі - ОСОБА_12.), ОСОБА_13 (надалі - ОСОБА_13.), ОСОБА_14 (надалі - ОСОБА_14.), ОСОБА_15 (надалі - ОСОБА_15.), ОСОБА_16 (надалі - ОСОБА_16.), ОСОБА_17 (надалі - ОСОБА_17.) звернулися до суду з позовом до Івано-Франківської обласної ради, Голови Івано-Франківської обласної ради Скрипничука Василя Михайловича (надалі - голова Івано-Франківської обласної ради), Державної податкової інспекції у м. Івано-Франківську Головного управління Міндоходів в Івано-Франківській області (надалі - ДПІ), Голови ліквідаційної комісії Мистецького обʼєднання "Елегія" ОСОБА_19 (надалі - голова ліквідаційної комісії МО "Елегія") про:
1.1.визнання неправомірними дій голови Івано-Франківської обласної ради, повʼязаних з письмовою відмовою щодо виплати заборгованості з заробітної плати по МО "Елегія";
1.2.визнання незаконним та скасування рішення Івано-Франківської обласної ради пʼятого демократичного скликання (девʼята сесія) про ліквідацію МО "Елегія" від 20.02.2007;
1.3.визнання незаконним та скасування рішення ДПІ від 06.08.2007 №148;
1.4.зобовʼязання голови Івано-Франківської обласної ради подати на розгляд сесії документи, повʼязані з відшкодуванням коштів, повʼязаних з виплатою заробітної плати працівникам МО "Елегія" за період з кінця 2006 року по 12.09.2007 та з 12.09.2007 по даний час;
1.5.зобовʼязаня Івано-Франківської обласної ради затвердити фінансування по виплаті заробітної плати працівникам МО "Елегія" за період з кінця 2006 року по 12.09.2007 та з 12.09.2007 по даний час.
1.6.визнання неправомірною бездіяльності голови ліквідаційної комісії МО "Елегія", повʼязану із не проведенням розрахунку по заробітній платі працівникам МО "Елегія" по травень 2007 року, не зверненням до Івано-Франківської обласної ради з вимогою виплати заробітної плати працівникам МО "Елегія", не реагуванням на письмову заяву директора МО "Елегія" ОСОБА_20 від 28.05.2014 та зобовʼязання його повернути всі документи, передані йому МО "Елегія" згідно акту прийому-передачі від 15.07.2008 та печатку.
1.7.визнання голови ліквідаційної комісії МО "Елегія" таким, що втратив повноваження у звʼязку із припиненням трудових відносин з Івано-Франківською обласною радою.
2. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.07.2014 відмовлено у відкритті провадження у справі в частині вимог позивачів, заявлених до голови ліквідаційної комісії МО "Елегія", а також про визнання неправомірними дій голови Івано-Франківської обласної ради, повʼязаних з письмовою відмовою щодо виплати заборгованості з заробітної плати по МО "Елегія".
3. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.07.2014 позовну заяву залишено без розгляду в частині вимог позивачів про визнання незаконними та скасування рішення Івано-Франківської обласної ради про ліквідацію МО "Елегія" від 20.02.2007 та рішення ДПІ від 06.08.2007 №148, зобовʼязання голови Івано-Франківської обласної ради подати на розгляд сесії документи, повʼязані з відшкодуванням коштів, повʼязаних з виплатою заробітної плати працівникам МО "Елегія" за період з кінця 2006 року по 12.09.2007 та з 12.09.2007 по даний час, зобовʼязання Івано-Франківської обласної ради затвердити фінансування по виплаті заробітної плати працівникам МО "Елегія" за період з кінця 2006 року по 12.09.2007 та з 12.09.2007 по даний час.
4. Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 24.11.2014 ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.07.2014 в частині залишення без розгляду позовної заяви щодо позовних вимог про зобовʼязання голови Івано-Франківської обласної ради подати на розгляд сесії документи, повʼязані з відшкодуванням коштів, повʼязаних з виплатою заробітної плати працівникам МО "Елегія" за період з кінця 2006 року по 12.09.2007 та з 12.09.2007 по даний час, зобовʼязання Івано-Франківської обласної ради затвердити фінансування по виплаті заробітної плати працівникам МО "Елегія" за період з кінця 2006 року по 12.09.2007 та з 12.09.2007 по даний час скасовано та направлено справу в цій частині позовних вимог для продовження розгляду до суду першої інстанції. В решті ухвалу суду залишено без змін.
5. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07.04.2015 у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
6. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.02.2016 постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07.04.2015 скасовано і прийнято нову, якою позовні вимоги задоволено частково.
6.1.Визнано протиправними дії голови Івано-Франківської обласної ради щодо розгляду скарги працівників МО "Елегія" від 24.01.2014 (вх. №Ко-15/54 від 28.01.2014) в частині вирішення пункту 5 відносно винесення на розгляд сесії пропозиції щодо виділення бюджетних коштів на виплату заробітної плати працівникам МО "Елегія".
6.2.Зобовʼязано голову Івано-Франківської обласної ради розглянути і вирішити по суті пункт 5 скарги працівників МО "Елегія" від 24.01.2014 (вх. №Ко-15/54 від 28.01.2014) відносно винесення на розгляд сесії пропозиції щодо виділення бюджетних коштів на виплату заробітної плати працівникам МО "Елегія".
6.3.У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
7. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
7.1.Рішенням сесії Івано-Франківської обласної ради від 18.12.2001 №595-24/2001 засновано МО "Елегія" та затверджено статут останнього, згідно з яким МО "Елегія", як організація, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ і міст Івано-Франківської області і перебуває в управлінні Івано-Франківської обласної ради.
7.2.Рішенням сесії Івано-Франківської обласної ради від 20.02.2007 №236-9/2007 ліквідовано МО "Елегія".
7.3.Постановою Львівського апеляційного господарського суду від 30.04.2013 (справа №Б-21/282) припинено провадження у справі про банкрутство МО "Елегія".
7.4.Позивачі, а також інші працівники МО "Елегія", звернулися з колективною скаргою на дії посадових осіб Івано-Франківської обласної ради та ліквідатора МО "Елегія", повʼязані з невиплатою заробітної плати 107 працівникам від 24.01.2014 на імʼя голови Івано-Франківської обласної ради, що зареєстрована 28.01.2014 за №Ко-15/54, в якій просили, зокрема, винести на розгляд сесії Івано-Франківської обласної ради пропозицію щодо виділення бюджетних коштів на виплату заробітної плати працівникам МО "Елегія", починаючи з кінця 2006 по 12.09.2007 та з 12.09.2007 по даний час (пункт 5 резолютивної частини скарги).
7.5.За результатами розгляду вказаної скарги, одному з позивачів - ОСОБА_17, надано письмову відповідь від 19.03.2014 №Ко-15/54 за підписом голови Івано-Франківської обласної ради, з якої слідує, що заборгованість із заробітної плати перед МО "Елегія" не може бути визнана бюджетною, оскільки згідно зі статтею 48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобовʼязання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. Зобовʼязання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань не вважаються бюджетними зобовʼязаннями і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобовʼязань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати з бюджету на покриття таких зобовʼязань не здійснюються.
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позовна заява не містила обґрунтувань позовних вимог в частині визнання неправомірними дій голови Івано-Франківської обласної ради щодо розгляду скарги. Крім того, проаналізувавши повноваження відповідачів, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність у голови Івано-Франківської обласної ради обовʼязку виносити порушені у скаргах громадян питання на розгляд сесії обласної ради.
9. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову про часткове задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції вказав, що відповідно до статті 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" голові обласної ради надані повноваження забезпечувати підготовку сесій ради та питань, що виносяться на її розгляд. Зважаючи на те, що зі скарги позивачів від 24.01.2014 вбачається, що останні просили винести порушене у ній питання на розгляд сесії обласної ради, то суд апеляційної інстанції послався на неправомірність розгляду даного питання головою Івано-Франківської обласної ради одноособово та вказав, що фактично, порушене у скарзі питання не було розглянуте відповідачем 2.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
10. Відповідачі подали касаційну скаргу на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.02.2016, в якій просять оскаржуване судове рішення скасувати і залишити в силі постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07.04.2015.
10.1.Аргументи скаржників полягають у тому, що суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосували норми матеріального права і порушили норми процесуального права. Наголошують, що до Івано-Франківської обласної ради не надходило повідомлень про дату, час та місце судового розгляду справи у суді апеляційної інстанції. Окрім того, зазначають, що Івано-Франківською обласною радою не було допущено жодних порушень вимог законодавства про оплату праці відносно працівників МО "Елегія" і відповідальність за правильність та своєчасність нарахування і виплати заробітної плати працівникам несе безпосередньо керівництво МО "Елегія". Вважають, що скарга позивачів була належним чином розглянута головою Івано-Франківської обласної ради, оскільки голова обласної ради не може виносити на розгляд сесії питання, що суперечать чинному законодавству.
11. Відповідачем подані заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
11.1.На обґрунтування заперечень вказує, що оскаржуване судове рішення постановлені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
12. Конституція України:
"Стаття 40. Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобовʼязані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк".
13. Закон України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 №393/96-ВР (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №393/96-ВР):
Стаття 1. Звернення громадян
"Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, обʼєднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обовʼязків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення".
Стаття 3. Основні терміни, що вживаються в цьому Законі
"Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги <…>.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, обʼєднань громадян, посадових осіб".
Стаття 4. Рішення, дії (бездіяльність), які можуть бути оскаржені
"До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких:
порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян)".
Стаття 5. Вимоги до звернення
"Звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, обʼєднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
У зверненні має бути зазначено прізвище, імʼя, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги.
Звернення може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до чинного законодавства.
Звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне).
Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.
Звернення, оформлене без дотримання цих вимог, повертається заявникові з відповідними розʼясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою статті 7 цього Закону <…>".
Стаття 7. Заборона відмови в прийнятті та розгляді звернення
"Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обовʼязковому прийняттю та розгляду<…>.
Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, обʼєднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше пʼяти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обгрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними розʼясненнями