ПОСТАНОВА
Іменем України
24 квітня 2019 року
м. Київ
справа № 804/3987/17
адміністративне провадження № К/9901/31083/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Анцупової Т. О.,
суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 804/3987/17
за адміністративним позовом Дніпровської міської ради до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради, треті особи: ЖБК-88 "Металург", ДОДГО "Правозахисна спілка "Допоможемо дітям", ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, за участю прокурора Дніпропетровської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобовʼязання вчинити певні дії;
за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Панченко О. М., Іванов С. М., Чередниченко В. Є.) від 25 січня 2018 року, встановив:
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2017 року Дніпровська міська рада звернулася до суду з адміністративним позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_4, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області у нездійсненні покладених на даний субʼєкт владних повноважень щодо державного архітектурно-будівельного контролю, спрямованого на дотримання замовником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на обʼєкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки місця розташування обʼєкта будівництва НОМЕР_1);
- зобовʼязати Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області вчинити дії спрямовані на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, спрямованого на дотримання замовником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на обʼєкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки місця розташування обʼєкта будівництва НОМЕР_1), відповідно до постанови КМУ від 23 травня 2011 року № 553 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю";
- визнати протиправною бездіяльність Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради у нездійсненні своїх повноважень щодо державного архітектурно-будівельного контролю, спрямованого на дотримання замовником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на обʼєкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки місця розташування обʼєкта будівництва НОМЕР_1);
- зобовʼязати Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради вчинити дії, спрямовані на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, спрямованого на дотримання замовником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на обʼєкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки місця розташування обʼєкта будівництва НОМЕР_1), відповідно до постанови КМУ від 23 травня 2011 року № 553 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю".
2. В обґрунтування позовних вимог, позивач зазначив, що на земельній ділянці, яка належить територіальній громаді міста Дніпра, в особі Дніпровської міської ради, на обʼєкті незавершеного будівництва за адресою: АДРЕСА_1, ведеться незаконне будівництво багатоповерхівки, яке створює небезпеку для життя мешканців, адже кожної хвилини може обвалитися. Небезпечні будівельні роботи проводяться біля школи. Техніка що обслуговує обʼєкт забудови постійно являється джерелом небезпеки для здоровʼя дітей. В сусідніх будівлях руйнуються стіни. Під землею незаконної будови проходить тунель метро, що також підтверджує можливість провалу будівлі під землю. Відтак, на земельній ділянці, яка належить позивачу, здійснюється самочинне будівництво, а відповідачами не вчиняються жодні дії щодо зупинення/зносу незаконного будівництва.
3. Дніпропетровським окружним адміністративним судом у судовому засіданні 07 серпня 2017 року залучено до участі у справі в якості третіх осіб - ЖБК-88 "Металург", ДОДГО "Правозахисна спілка "Допоможемо дітям", а також допущено до участі у справі прокуратуру Дніпропетровської області.
4. Дніпропетровським окружним адміністративним судом у судовому засіданні 27 вересня 2017 року залучено до участі у справі в якості третьої особи ОСОБА_3
5. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року задоволено адміністративний позов.
Визнано протиправною бездіяльність Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області у нездійсненні своїх повноважень щодо державного архітектурно-будівельного контролю спрямованого на дотримання замовником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на обʼєкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки місця розташування обʼєкта будівництва НОМЕР_1 (НОМЕР_2, НОМЕР_3).
Зобовʼязано Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області вчинити дії спрямовані на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю спрямованого на дотримання замовником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на обʼєкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки місця розташування обʼєкта будівництва НОМЕР_1 (НОМЕР_2, НОМЕР_3), відповідно до Постанови КМУ від 23 травня 2011 року № 553 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю".
Визнано протиправною бездіяльність Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради у нездійсненні своїх повноважень щодо державного архітектурно-будівельного контролю спрямованого на дотримання замовником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на обʼєкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки місця розташування обʼєкта будівництва НОМЕР_1 (НОМЕР_2, НОМЕР_3).
Зобовʼязано Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради вчинити дії спрямовані на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю спрямованого на дотримання замовником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на обʼєкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки місця розташування обʼєкта будівництва НОМЕР_1 (НОМЕР_2, НОМЕР_3), відповідно до Постанови КМУ від 23 травня 2011 року № 553 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю".
Зобовʼязано Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради звернутися із позовом до суду про знесення самочинно збудованого обʼєкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки місця розташування обʼєкта будівництва НОМЕР_1 (НОМЕР_2, НОМЕР_3), та про компенсацію витрат, повʼязаних з таким знесенням, відповідно до ст. 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
6. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2018 року частково задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_4.
Скасовано постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року у справі № 804/3987/17 в частині зобовʼязання Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради звернутися із позовом до суду про знесення самочинно збудованого обʼєкта будівництва за адресою: 15 К (13 Б), м. Дніпро (кадастровий номер земельної ділянки місця розташування обʼєкта будівництва НОМЕР_1 (НОМЕР_2, НОМЕР_3), та про компенсацію витрат, повʼязаних з таким знесенням, відповідно до ст. 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
В решті постанову суду - залишено без змін.
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 01 березня 2018 року ОСОБА_4 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2018 року в частині залишення без змін постанови Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
8. Ухвалою Верховного Суду від 07 березня 2018 року відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою та установлено десятиденний строк з моменту отримання копії зазначеної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.
9. 02 квітня 2018 року до Верховного Суду від Дніпровської міської ради та прокуратури Дніпропетровської області надійшли відзиви на касаційну скаргу ОСОБА_4, в яких позивач та прокурор просять оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
10. 12 вересня 2018 року до Верховного Суду від Дніпровської міської ради надійшли додаткові пояснення по справі.
11. Ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2019 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду та призначено до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до ст. 345 КАС України.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - Реєстр), право власності на обʼєкт нерухомості - незавершене будівництво за адресою: АДРЕСА_1 розташований на земельній ділянці за кадастровим номером НОМЕР_1, було зареєстровано за ОСОБА_4.
13. Згідно інформаційної довідки з Реєстру за ОСОБА_2 зареєстровано право оренди цієї земельної ділянки на підставі договору оренди земельної ділянки від 21 лютого 2014 року № 264 на строк - два роки.
14. На момент укладення договору оренди, орендодавцем земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 виступала територіальна громада міста Дніпропетровська, в особі Дніпропетровської міської ради.
15. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що після спливу строку оренди цього договору будь-які рішення позивачем про передачу у власність або у користування не приймались, договір із фізичною чи юридичною особою не укладався, на земельній ділянці, яка належить позивачу, здійснюється самочинне будівництво, відповідно порушуються права Дніпровської міської ради щодо вільного розпорядження земельною ділянкою.
16. Також, судами встановлено, що за адресою: АДРЕСА_1, збудовано багатоповерховий будинок. Наявність такого обʼєкта незавершеного будівництва є загальновідомим фактом, оскільки він знаходиться в центрі міста. В тому числі, інформація про це міститься і в мережі Інтернет. Зазначена обставина не підлягає доведенню.
17. Наказом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Дніпропетровській області № 172-СК від 01 жовтня 2014 року скасовано реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ДП 061140990294 від 09 квітня 2014 року по обʼєкту "Будівництво індивідуального житлового будинку та господарських будівель та споруд по АДРЕСА_1", замовником на яке виступав ОСОБА_2
18. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2014 року у справі № 804/16978/14 за позовом ОСОБА_2 до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Дніпропетровській області, голови комісії з ліквідації та заступника начальника Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Дніпропетровській області, скасовано зазначений наказ.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2015 року скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_2 залишено без задоволення. Рішення суду апеляційної інстанції набрало законної сили.
19. Отже, наказ Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Дніпропетровській області № 172-СК від 01 жовтня 2014 року є чинним.
20. Посадовими особами Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради видано приписи: від 15 лютого 2017 року, 05 квітня 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; від 07 березня 2017 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт. Але, приписи власником незавершеного будівництва не виконані. З позовом щодо визнання факту самочинного будівництва до суду відповідачі не звертались, оскільки не могли потрапити на обʼєкт будівництва для ознайомлення із забудовником.
21. Вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів щодо нездійснення державного архітектурно-будівельного контролю на обʼєкті будівництва, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
22. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що відповідачами не здійснено достатніх та вичерпних заходів спрямованих на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, спрямованих на дотримання замовником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на обʼєкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1, зокрема щодо зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації повідомлення про початок їх виконання та дозволу на виконання будівельних робіт, як того вимагає відповідний Порядок; не здійснено контроль за виконанням приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю та звернення до суду у звʼязку з його невиконанням для знесення самочинного збудованого обʼєкта.
23. Також суд першої інстанції зазначив, що до основних завдань Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, визначених відповідним Положенням, яке затверджено рішенням міської ради від 01 грудня 2016 року № 66/16, відноситься, зокрема, облік та ведення реєстру договорів оренди нерухомого майна та земельних ділянок комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, відтак, строк, коли позивачу стало відомо про порушення його прав обчислюється саме з 28 березня 2017 року, тобто з моменту здійснення інформаційного запиту в Муніципальній земельній інформаційній системі м. Дніпра, відповідно позовна заява подана у встановлений КАС України строк.
24. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що з метою повного захисту прав позивача, необхідно вийти за межі позовних вимог та застосувати ст. 11 КАС України (у редакції, чинній на момент ухвалення рішення), зобовʼязавши Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради звернутися з позовом до суду про знесення самочинно збудованого обʼєкта та з вимогою компенсації витрат, повʼязаних з таким знесенням.
25. Суд апеляційної інстанції, частково задовольняючи апеляційну скаргу ОСОБА_4 зазначив, що суд першої інстанції передчасно дійшов висновку, що зазначений обʼєкт будівництва є самочинним, оскільки це не є предметом доказування в цій справі. Саме на відповідачів покладається обовʼязок здійснювати відповідні перевірки та встановлювати факт самочинного будівництва, а в подальшому - застосовувати передбачені законом заходи, в тому числі - після винесення припису про усунення порушень звертатись до суду з позовом про знесення обʼєкта самочинного будівництва.
26. Предметом доказування у цій справі є бездіяльність субʼєктів владних повноважень, яка знайшла своє підтвердження під час судового розгляду справи, оскільки відповідачам було відомо про існування підстав, визначених ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", для застосування заходів архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо визнання такої бездіяльності протиправною та зобовʼязання відповідачів вчинити дії, передбачені відповідним нормативним актом - Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою КМУ від 23 травня 2011 року № 553.
27. Крім того, апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині зобовʼязання відповідача звернутися до суду, зазначив, що це є правом, передбаченим, зокрема, процесуальними законами, а не обовʼязком субʼєкта владних повноважень. Крім того, суд першої інстанції безпідставно вийшов в цій частині за межі позовних вимог, оскільки це не відповідає завданню адміністративного судочинства, визначеному в ст. 2 КАС України в редакції, що діяла на час розгляду справи судом. Суд апеляційної інстанції зазначив, що це є порушенням процесуального закону, що призвело до неправильного вирішення питання, що відповідно до вимог КАС України, є підставою для скасування рішення суду у відповідній частині.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
28. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.
29. Зокрема скаржник зазначив, що право власності на житловий будинок, загальною площею 1088,8 кв. м за адресою: АДРЕСА_1, що розташований на земельній ділянці з кадастровим номером НОМЕР_1 належить ОСОБА_4 Обʼєкт незавершеного будівництва, що розташований за зазначеній земельній ділянці та належить Дніпровській міській раді, передана в оренду ОСОБА_2 згідно договору оренди від 21 лютого 2014 року № 264, та згідно рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетроська поновлено зазначений договір оренди строком на два роки, починаючи з 21 лютого 2016 року.