ПОСТАНОВА
Іменем України
22 квітня 2019 року
Київ
справа №1140/1925/18
адміністративне провадження №К/9901/3510/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 1140/1925/18
за позовом Державної служби геології та надр України
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Чарнокіт"
про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року (у складі судді Кармазина Т.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року (у складі колегії суддів: Семененка Я.В., Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Державна служба геології та надр України (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Чарнокіт" (далі також - ТОВ "Чарнокіт", відповідач), в якому просила:
припинити право користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №3552 від 09 грудня 2004 року, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю "Чарнокіт".
Позов обґрунтований тим, що ТОВ "Чарнокіт" порушено законодавство у сфері надрокористування та не усунуто такі порушення, що є підставами для анулювання спеціального дозволу на користування надрами згідно статті 26 Кодексу України про надра та пункт 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що встановлені обставини у справі не дають підстав стверджувати те, що підприємством допущено порушення, які, відповідно до статті 26 Кодексу України про надра, можуть бути підставою для анулювання дозволу на користування надрами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 30 січня 2019 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 лютого 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 1140/1925/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 22 квітня 2019 року.
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 09 грудня 2004 року ТОВ "Чарнокіт" отримано спеціальний дозвіл на користування надрами № 3552, метою користування яким є видобування чарнокітів, придатних для виробництва будівельного щебеню, Заваллівське родовище, строком дії 20 років.
09 лютого 2015 року відповідачем укладено з Державною службою геології та надр України угоду № 3552 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, яка є додатком до вищезазначеного спеціального дозволу. До вказаної угоди було затверджено програму робіт з видобування корисних копалин чарнокітів Заваллівського родовища.
В період з 19 по 21 вересня 2016 року Південним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України проведено планову комплексну перевірку ТОВ "Чарнокіт" з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини), за наслідками якої складено акт № 122/3552-К.
Згідно даного акта перевірки, під час державного геологічного контролю виявлено порушення відповідачем пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядку № 615), зокрема: не внесено зміни до спеціального дозволу № 3552 від 09 грудня 2004 року та Угоди про умови користування надрами у звʼязку з не проведенням, відповідно до змін внесених згідно з постановою КМУ від 28 січня 2015 року № 42 до абзацу третього пункту 26 Порядку № 615, а саме до пункту 5 особливих умов спеціального дозволу № 3552 обовʼязкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов передбачених дозволом та угодою про користування надрами; статті 24 Кодексу України про надра, а саме, не надані листи Міністерства екології та природних ресурсів України від 16 жовтня 2014 року № 5/3-6/12616-14 та Держгірпромнагляду України від 27 серпня 2014 року № 6516/0/3.1-12/6/14, які зазначені в особливих умовах спеціального дозволу, що унеможливлює перевірити виконання їх вимог; пункту 25 постанови Кабінету Міністрів України № 865 - не проведено повторну державну експертизу та оцінку запасів Заваллівського родовища чарнокіт (через кожні пʼять років).
21 вересня 2016 року Південним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, на підставі вищезазначеного акта перевірки, видано припис № 122/3552-К, яким зобовʼязано відповідача, у строк до 21 жовтня 2016 року, усунути зазначені в акті перевірки порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Південного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують стан усунення порушень.
Не усунення ТОВ "Чарнокіт" порушень вимог законодавства у сфері надрокористування та невиконання припису № 122/3552-К, стало підставою для звернення позивачем до суду із позовом про припинення права користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 3552 від 09 грудня 2004 року, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю "Чарнокіт".
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відмовлено у задоволенні позовних вимог. Посилається на право проводити перевірку під час дії мораторію на певні перевірки господарської діяльності субʼєктів господарювання. Під час проведення перевірки, як зазначає позивач, були встановленні порушення законодавства у сфері надрокористування, які відповідачем не усунуто, що стало підставою для звернення з позовом до суду про анулювання спеціального дозволу на користування надрами. При цьому, за позицією позивача, вказані порушення є достатньою підставою для вирішення судом вказаного питання.
06 березня 2019 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому відповідач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно зʼясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субʼєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Правовідносини між сторонами регулюються Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, а також іншими нормативно-правовими актами (тут і далі в редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Виключно з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у користувача надр виникають права та обовʼязки, передбачені Кодексом України про надра та Порядком № 615.
Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра слідує, що користувачі надр зобовʼязані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Відповідно до статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоровʼя населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
Пунктом 23 Порядку № 615 передбачено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Як вбачається із доводів заявленого позову, аргументів, які наведені позивачем в касаційній скарзі, підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами визначено порушення пункту 5 статті 26 Кодексу України про надра - використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.
Надаючи оцінку підставам припинення спеціального дозволу на користування надрами, в контексті визначених в акті перевірки порушенням, суди попередніх інстанцій виходили з наступного.
Суть порушень, які виявлені під час перевірки та про необхідність усунення яких зазначено у приписі від 21 вересня 2016 року № 121/3552-К, полягала у наступному:
1. Не внесені зміни до спеціального дозволу № 3552 від 09 грудня 2004 року та Угоди про умови користування надрами в звʼязку з не проведенням, відповідно до змін внесених згідно з постановою КМУ від 28 січня 2015 року № 42 до абзацу третього пункту 26 Порядку № 615, а саме до пункту 5 особливих умов спеціального дозволу № 3552 обовʼязкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов передбачених дозволом та угодою про користування надрами, чим порушено вимоги пункту 17 Порядку № 615.