ПОСТАНОВА
Іменем України
22 квітня 2019 року
Київ
справа №806/2143/18
адміністративне провадження №К/9901/4571/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 806/2143/18
за позовом ОСОБА_2
до Управління Держпраці у Житомирській області
про визнання неправомірними та скасування акта та постанови,
за касаційною скаргою ОСОБА_2
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року (у складі судді Капинос О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2018 року (у складі колегії суддів: Залімського І.Г., Сушка О.О., Смілянця Е.С.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач) звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до управління Держпраці у Житомирській області (далі також - відповідач), в якому просить суд визнати неправомірними та скасувати акт інспекційного відвідування № ЖТ823/28/АВ від 26 березня 2018 року та постанову Управління Держпраці у Житомирській області про накладення штрафу №ЖИ58/ЖТ823/28/АВ/П/ПТ/ТДФС від 10 квітня 2018 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено в повному обсязі.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що в ході судового розгляду справи знайшов підтвердження факт допущення позивачем громадян ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та без повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообовʼязкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Отже, оскаржувана постанова прийнята відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
Також суд зазначив, що підстави для скасування акта інспекційного відвідування №ЖТ823/28/АВ від 26 березня 2018 відсутні, оскільки такий не породжує будь-яких правових наслідків для позивача та не є індивідуальним актом в розумінні КАС України, тому у цій частині підстави для задоволення позову відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2018 року і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Також, в касаційній скарзі позивач просить стягнути з відповідача судові витрати, повʼязані зі сплатою судового збору за подання позовної заяви, апеляційної та касаційної скарг, а також витрати на професійну правничу допомогу.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 13 лютого 2019 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 лютого 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 26 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 806/2143/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 22 квітня 2019 року.
Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про участь в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 17 квітня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що між ФОП ОСОБА_2 укладено цивільно-правові договори:
- від 01 березня 2018 року з ОСОБА_5, за умовами якого виконавець зобовʼязується виконати роботу бариста в строк з 01 березня 2018 року до 01 квітня 2018 року;
- від 05 березня 2018 року з ОСОБА_7, за умовами якого виконавець зобовʼязується виконати роботу пекаря-кондитера в строк з 05 березня 2018 року по 05 квітня 2018 року;
- від 07 березня 2018 року з ОСОБА_3, за умовами якого виконавець зобовʼязується виконати роботу бухгалтера в строк з 07 березня 2018 року по 07 квітня 2018 року;
- від 07 березня 2018 року з ОСОБА_4, за умовами якого виконавець зобовʼязується виконати роботу адміністратора в строку з 07 березня 2018 року до 07 квітня 2018 року;
- від 20 березня 2018 року з ОСОБА_11, за умовами якого виконавець зобовʼязується виконати роботу пекаря-кондитера в строк з 20 березня 2018 року по 20 квітня 2018 року.
За результатами аналізу інформації, викладеної у листі виконавчого комітету Овруцької міської ради від 12 березня 2018 року № 09-16/500 про прохання здійснити перевірку, у т.ч. ФОП ОСОБА_2, 21 березня 2018 року начальник Управління Держпраці в Житомирській області Сечін С.М. виніс наказ №419 про проведення в період 23 березня 2018 року по 26 березня 2018 року позаплановий захід державного нагляду у формі інспекційного відвідування в ФОП ОСОБА_2 з питань додержання законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин.
На підставі наказу № 419 та направлення на проведення заходу державного контролю від 21 березня 2018 року № 356/04 у період з 23 березня 2018 року по 26 березня 2018 року інспектором Гусаківським Ю.М. у присутності ФОП ОСОБА_2 проведено інспекційне відвідування в кафе "ІНФОРМАЦІЯ_1" за адресою: АДРЕСА_1, за результатами якого складено акт № ЖТ 823/28/АВ від 26 березня 2018 року.
В ході інспекційного відвідування встановлено, що ФОП ОСОБА_2 було допущено до роботи 5 громадян без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням, та повідомлення ДФС про прийняття працівників на роботу. Натомість ФОП укладено цивільно-правові договори, які мають ознаки трудових договорів, в яких відсутній характер, вид і обʼєм робіт, послуг, які виконавець зобовʼязаний виконувати.
26 березня 2018 року інспектором праці винесено припис, яким відповідно до пункту 27 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 зобовʼязано ФОП ОСОБА_2 усунути порушення частини третьої статті 24 та частини першої статті 24 КЗпП України, виявлені в ході перевірки до 05 квітня 2018 року.
26 березня 2018 року головним державним інспектором відносно ОСОБА_2 складено протокол про адміністративне правопорушення № ЖТ823/28/АВ/П/ПТ про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за статтею 268 КУпАП. У протоколі позивач зазначила, що зобовʼязується усунути порушення.
Начальник Управління Держпраці у Житомирській області Сечін С.М., на підставі акту інспекційного відвідування, керуючись статтею 259 КЗпП України, статтею 53 Закону України "Про зайнятість населення", частиною третьою статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пунктом 8 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509, на підставі абзацу 2 частини другої статті 256 КЗпП України, виніс постанову від 10 квітня 2018 року № ЖИ58/ЖТ823/28/АВ/П/ПТ/ТД-ФС, якою на ФОП ОСОБА_2 накладено штраф у розмірі 558 450 грн.
Позивач, вважає акт інспекційного відвідування та постанову про накладення штрафу протиправними, а тому звернулася до суду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відмовлено у задоволенні позовних вимог. Зокрема, посилається на те, що відповідно до статті 61 Конституції України ніхто не може бути притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне і те саме порушення, а оскільки Позивача вже було притягнено до відповідальності за частиною третьою статті 41 КУпАП за те саме порушення, то це виключає притягнення її до відповідальності за абзацом 1 частини другої статті 265 КЗпП України.
Наголошує на тому, що станом на день винесення постанови Управлінням Держпраці у Житомирській області від 10 квітня 2018 року вже було прийнято постанову Овруцького районного суду Житомирської області у справі № 286/912/18, тобто позивача за одне й те правопорушення повторно притягнули до відповідальності, що суперечить гарантіям, встановленим статтею 61 Конституції України.
Також, щодо вимоги касаційної скарги про стягнення витрат на професійну правничу допомогу, позивач зазначає, що розмір витрат на правничу допомогу адвоката, повʼязану з цією справою на стадії подання касаційної скарги, включаючи вивчення та аналіз матеріалів справи, аналіз судової практики, написання та підготовку до подачі касаційної скарги, склав 28 000 грн. Детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, необхідних для надання правничої допомоги у справі, копії двох квитанцій про оплату послуг, наданих адвокатом згідно рахунку-фактури № 11/19 від 04 лютого 2019 року на 13 500 грн. та 14 500 грн. відповідно, додаються до касаційної скарги.
Від відповідача відзиву або заперечень на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно зʼясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2018 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субʼєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
З приводу доводів касаційної скарги щодо повторного притягнення позивача до відповідальності за одне й те саме правопорушення суд зазначає наступне.
Частиною першою статті 265 КЗпП України передбачено, що посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
Абзацом 2 частини другої статті 265 КЗпП України встановлено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі: фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
За змістом частин третьої, четвертої статті 265 КЗпП України штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями і не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених главою 27 Господарського кодексу України.
Штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Водночас, відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) передбачено також Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Відповідно до частини третьої статті 41 КУпАП фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від пʼятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Отже, частиною другою статті 265 КЗпП України і частиною третьою статті 41 КУпАП передбачено відповідальність для фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, у вигляді штрафу, за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
Штраф за частиною другою статті 265 КЗпП України є фінансовою санкцією, яка накладається постановою уповноваженої посадової особи Держпраці, що може бути оскаржена в судовому порядку, а штраф за частиною третьою статті 41 КУпАП є адміністративною відповідальністю і накладається згідно із рішенням суду за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення.
Суд звертає увагу, що і стаття 265 КЗпП, і стаття 41 КУпАП були викладені в такій редакції Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообовʼязкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці" від 28 грудня 2014 року.
Вищезазначений закон передбачав введення статтею 265 КЗпП фінансових санкції для роботодавців - юридичних та фізичних осіб-підприємців, у вигляді штрафу у розмірі від 1 до 30 мінімальних заробітних плат за допуск працівника до роботи без оформлення трудових відносин, оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, виплати заробітної плати без нарахування та сплати єдиного внеску та податків, порушення термінів виплати заробітної плати більш ніж за один місяць, виплати не в повному обсязі, недотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці та порушення інших вимог трудового законодавства.
Натомість стаття 41 КУпАП мала на меті запровадити штрафи для посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудових відносин; за незаконне звільнення працівника з роботи з особистих мотивів чи у звʼязку з повідомленням ним про порушення вимог Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" іншою особою, а також інше грубе порушення законодавства про працю.
Тобто ключової відмінністю цих двох статей є субʼєктний склад правопорушення. Завдяки цьому одночасно до відповідальності може бути притягнено юридичну особу як роботодавця (за статтею 265 КЗпП України) та посадову особу цієї юридичної особи (за статтею 41 КУпАП) за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудових відносин
Однак, у разі притягнення до відповідальності фізичної особи-підприємця на підставі абзацу другого частини другої статті 265 КЗпП України і частини третьої статті 41 КУпАП, повністю збігаються субʼєкт відповідальності і вид порушення (допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору).
Позивач вважає, що притягнення його до відповідальності за одне й те саме порушення двічі суперечить статті 61 Конституції України, відповідно до якої ніхто не може двічі притягатися до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Оскільки в обох нормах йдеться про юридичну відповідальність та одне й те саме правопорушення, для застосування статті 61 Конституції України необхідно зʼясувати чи належить відповідальність, передбачена статтею 265 КЗпП України і статтею 41 КУпАП до одного виду.
Закон не визначає, до якого саме виду юридичної відповідальності належать заходи впливу за правопорушення, передбачені у частині другій статті 265 КЗпП України.
Кваліфікуючи вид цієї відповідальності, суд бере до уваги: