ПОСТАНОВА
Іменем України
22 квітня 2019 року
Київ
справа №263/16221/17
адміністративне провадження №К/9901/849/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гімона М.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 263/16221/17
за позовом ОСОБА_3
до Маріупольської міської ради
про визнання бездіяльності неправомірною та зобовʼязання вчинити дії,
за касаційною скаргою Маріупольської міської ради
на рішення Жовтневого районного суду м. Маріуполя від 26 вересня 2018 року (у складі судді Ковтуненко В.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року (у складі колегії суддів: Блохіна А.А., Сіваченка І.В., Шишова О.О.)
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2017 року позивач звернувся до суду з позовом до Маріупольської міської ради про визнання протиправною бездіяльності Маріупольської міської ради щодо не розгляду його клопотання від 07 серпня 2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 та про зобовʼязання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва.
Під час розгляду справи позивач змінив позовні вимоги, а саме: просив визнати протиправним та скасувати рішення Маріупольської міської ради № 7/28-2541 від 28 лютого 2018 року щодо відмови у наданні ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд по АДРЕСА_1, а також просив зобовʼязати Маріупольську міську раду надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Жовтневого районного суду м. Маріуполя від 26 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, позовні вимоги задоволені частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Маріупольської міської ради № 7/28-2541 від 28 лютого 2018 року щодо відмови у наданні позивачу ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею від 0,0900 га до 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1.
Зобовʼязано Маріупольську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_3 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею від 0,0900 га до 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1.
Постановляючи зазначене рішення, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, оцінюючи у сукупності встановлені обставини і перевіривши наявні в матеріалах справи докази, дійшов висновку про те, що позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають частковому задоволенню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надіслана на адресу суду 08 січня 2019 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гімона М.М. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 04 березня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 263/16221/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 22 квітня 2019 року.
Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про зупинення виконання рішення Жовтневого районного суду м. Маріуполя від 26 вересня 2018 року та постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_3 є учасником бойових дій, що підтверджено документально.
07 вересня 2017 року ОСОБА_3, посилаючись на Закон України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", звернувся до міського голови міста Маріуполя ОСОБА_7 з клопотанням про відведення земельної ділянки, розташованої по АДРЕСА_1, площею від 0,09 га до 0,1 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, а також про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки.
Відповідно до Висновку Головного управління містобудування та архітектури Маріупольської міської ради № 06-03-06/154-05 від 13 вересня 2017 року про погодження місця розташування: замовник ОСОБА_3; адреса обʼєкта: АДРЕСА_1; площа земельної ділянки від 0,09 га до 0,1 га для будівництва та обслуговування житлового будинку; територіальна зона: Ж-1п зона транспортної інфраструктури. Відповідно до наданих графічних матеріалів прошена земельна ділянка розташована в охоронній зоні метеомайданчику морської гідрометеорологічної станції міста Маріуполя, визначеної рішенням Виконавчого комітету Жданівської міської ради народних депутатів від 18 квітня 1984 №162/5. Відповідно до пункту 6.3.19 Зонінгу в охоронних зонах гідрометеорологічних станцій забороняється будівництво та розміщення будь-яких споруд та інших обʼєктів, висаджування дерев і чагарників тощо. Таким чином, наміри замовника не відповідають дозволеним видам використання території згідно затвердженого плану зонування міста Маріуполя.
Рішенням Маріупольської міської ради від 28 лютого 2018 року № 7/28-2541 ОСОБА_3 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею від 0,09 га до 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1. У рішенні, з посиланням на статтю 12 Земельного кодексу України та статі 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в України", зазначено, що підставою для відмови є Висновок Головного управління містобудування та архітектури міської ради.
Рішенням Виконавчого комітету Жданівської міської ради народних депутатів від 18 квітня 1984 року № 162/5 встановлено охоронну зону метеомайданчика морської гідрометеорологічної станції міста Жданова (колишня назва міста Маріуполя) по вулиці Усурійській, 21, обмежену замкнутою лінією, яка віддалена від меж метеомайданчика на 200 метрів у всі сторони та заборонено в межах охоронної зони виконання будь-яких будівельних робіт. Архітектурно-планувальному управлінню доручено закріпити в натурі межу вказаної охоронної зони.
Відповідно до Державного акта на право постійного користування землею НОМЕР_1 від 25 липня 1997 року Донецькому обласному центру по гідрометеорології Маріупольською міською радою надано у постійне користування 0,1397 га землі для обслуговування споруд метеомайданчика, а також обслуговування будівель та споруд морської гідрометеостанції по вулиці Усурійській, на підставі рішення виконкому Маріупольської міської ради від 21 травня 1997 року № 144/1. З Плану зовнішніх меж землекористування вбачається, що метеомайданчик та гідрометеорологічна станція межують з землями Маріупольської міської ради, а також з землями наступних приватних домоволодінь: АДРЕСА_2; АДРЕСА_3; АДРЕСА_4.
Так, з графічного зображення земельної ділянки, яка знаходиться у користуванні гідрометеорологічної станції вбачається, що вона має площу 0,0707 га, а також наступні розміри довжина меж: 30,70м/літ.ГД/ (умовно північна сторона) х 22,27м (умовно східна сторона) х 30,42м (умовно південна сторона) х 14,24м/літ.АБ/+5,52м/літ.БВ/+3,79м./літ.ВГ/ (умовно західна сторона). При цьому межа з приватними домоволодіннями проходить по лінії: літ.АБ та літ.БВ з домоволодінням по АДРЕСА_2; літ.ВГ з домоволодінням по АДРЕСА_3; літ.ГД з домоволодінням по АДРЕСА_4.
Згідно відповідей Донецького регіонального центру з гідрометеорології Державної служби з надзвичайних ситуацій від 03 жовтня 2017 року на території міста Маріуполя знаходиться гідрометеорологічна обсерваторія, фахівці якої проводять гідрометеорологічні спостереження на наступних обʼєктах: метеостанція 1-го розряду (вулиця Усурійська, 21), морський гідрологічний пост МГП 1-го розряду (проспект Адмірала Луніна, 2). Комплексна лабораторія спостережень за забрудненням природного середовища проводить спостереження на 5 стаціонарних постах, які розміщені в різних районах міста. На усі обʼєкти спостережень оформлені Державні акти на право користування земельними ділянками. Гідрометеорологічні спостереження у місті Маріуполі проводяться згідно Настанови гідрометеорологічним станціям і постам. Згідно Постанови КМУ № 2262 від 11 грудня 1999 року навколо цих обʼєктів встановлені та документально оформлені охоронні зони на відстані 200 метрів від метеомайданчика та 50 метрів від інших постів спостережень. Суміжні забудовники не завжди дотримуються вказаних та інших вимог, а також не отримують погодження гідрометеослужби. На території охоронної зони дозволяється вести господарську діяльність, якщо вона не суперечить вказаним вище вимогам. Також може здійснюватися приватне будівництво (одноповерхове) не порушуючи вимоги Настанов гідрометеорологічним станціям та Постанови КМУ № 2262 від 11 грудня 1999 року.
Як встановлено із відповіді Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області відділу у місті Маріуполі № 277/105-18 від 15 лютого 2018 року, відомості про перенесення в натуру (на місцевості) меж охоронної зони земельної ділянки, розташованої за адресою: вулиця Усурійська, 21, та наданої Донецькому регіональному центру з метеорології, відсутні.
Згідно відповіді ГУ ДСНС у Донецькій області № 12/03/760 від 14 лютого 2018 року, будь-яких клопотань про встановлення межі метеомайданчика морської гідрометеорологічної станції міста Маріуполя до Маріупольської міської ради не надавалось.
З відповіді Державної служби з надзвичайних ситуацій від 10 липня 2018 року встановлено наступне.
Відповідно до Наказу ДСНС від 12 серпня 2014 року № 464 "Про затвердження Переліку реперних кліматичних станцій ДСНС України" Відділ метеорологічних і морських спостережень та інформації Маріупольської гідрометеорологічної обсерваторії Донецького РЦГМ, який працює за програмою метеорологічної станції другого розряду та морської гідрометеорологічної станції першого розряду не входить до Переліку реперних кліматичних станцій ДСНС України.
Донецький обласний центр по гідрометеорології має Державний акт на право постійного користування землею НОМЕР_1 від 25 липня 1997 року загальною площею 0,1397 га. Землю надано у постійне користування для обслуговування споруд метеомайданчика та обслуговування будівель та споруд морської гідрометеостанції по вулиці Усурійській. В обрисах земельної ділянки зазначеного Державного акта охоронну зону не вказано. Охоронна зона була первинно встановлена у 1985 році, тобто до прийняття Постанови КМУ № 2262 від 11 грудня 1999 року. У 2012 році Донецьким РЦГМ було виконано відновлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та присвоєно кадастрові номери. Межу охоронної зони відновлено не було, відповідні дані до земельно-кадастрової документації не внесено. Донецьким РЦГМ готується клопотання до органу місцевого самоврядування про встановлення охоронної зони, у тому числі навколо морської гідрометеостанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, частково задоволено позовні вимоги. Зокрема, посилається на те, що судами попередніх інстанцій не прийнято до уваги рішення Маріупольської міської ради від 21 лютого 2012 року № 6/16-1558, яким затверджено Генеральний план міста Маріуполя, рішення Маріупольської міської ради від 18 червня 2013 року № 6/28-3210, яким затверджено План зонування території (зонінг) міста Маріуполя. Крім того, зазначає, що оспорюване рішення Маріупольської міської ради обумовлене тим, що згідно висновку Головного управління містобудування та архітектури Маріупольської міської ради від 13 вересня 2017 року № 06-03-06/153-05 земельна ділянка розташована в охоронній зоні метеомайданчику морської гідрометеорологічної станції м. Маріуполя визначеної рішенням Виконавчого комітету Жданівської міської ради народних депутатів від 18 квітня 1984 року №162/5. Також зазначає, що судами не враховано лист Донецького регіонального центру з гідрометеорології від 03 жовтня 2017 року № 23/01/627, яким повідомлено, що на території м. Маріуполя знаходиться гідрометеорологічна обсерваторія, фахівці якої проводять гідрометеорологічні спостереження.
При цьому, у касаційній скарзі відповідач зазначає, що твердження судів щодо необґрунтованості спірного рішення не знаходить свого підтвердження оскільки в тексті рішення зазначено підставу відмови, а саме: висновок Головного управління містобудування та архітектури Маріупольської міської ради від 13 вересня 2017 року № 06-03-06/153-05.
21 березня 2019 року на адресу суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу відповідача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно зʼясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Жовтневого районного суду м. Маріуполя від 26 вересня 2018 року та постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субʼєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали зʼясувати, зокрема, чи було оскаржуване рішення Маріупольської міської ради здійснене, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Згідно частини першої статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до пункту б) частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Стаття 116 ЗК України передбачає, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.