ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
С. В. Бакуліної, Д. А. Гудими, О. Р.Кібенко, Л. І. Рогач, В. Ю. Уркевича
Справа № 707/76/18
Провадження № 14-434 цс 18
І. Короткий виклад історії справи
1. У січні 2018 року ОСОБА_7 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Державного підприємства «Черкаське лісове господарство» (далі - відповідач), в якому просив :
1.1. Визнати протиправною відмову у наданні погодження на вилучення земель лісогосподарського призначення державної власності, яка викладена у листі від 26 грудня 2017 року № 1113/10;
1.2. Зобов'язати відповідача надати позивачу погодження на вилучення земельної ділянки площею 0,1 га лісогосподарського призначення державної власності, зазначеної у його заяві від 18 грудня 2017 року.
2. Позов мотивував так :
2.1. 18 грудня 2017 року він звернувся до відповідача з клопотанням про надання погодження на вилучення земельної ділянки площею 0, 1 га на території Білозірської сільської ради Черкаського району (далі - земельна ділянка). До клопотання позивач додав схему розміщення земельної ділянки;
2.2. 26 грудня 2017 року він отримав лист відповідача № 1113/10, датований цим же днем, про відмову в наданні погодження на вилучення земельної ділянки. У вказаному листі зазначалося, що земельна ділянка належить до земель лісогосподарського призначення - виділу 13 кварталу 301 Тясминського лісництва - та перебуває в постійному користування відповідача;
2.3. Законодавство не забороняє зміни цільового призначення земельних ділянок лісогосподарського призначення;
2.4. Відсутність погодження відповідача порушує право позивача на «отримання права оформлення земельної ділянки у власність».
3. 20 березня 2018 року Черкаський районний суд Черкаської області постановив ухвалу, якою відмовив у відкритті провадження.
4. Мотивував тим, що позов поданий до суб'єкта владних повноважень, а тому спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
5. 24 квітня 2018 року Апеляційний суд Черкаської області прийняв постанову, якою ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
6. Мотивував тим, що вимоги позивачастосуються визнання протиправною відмови в отриманні погодження на вилучення земельної ділянки та зобов'язання відповідача як суб'єкта владних повноважень надати таке погодження.
7. У вересні 2018 року позивач подав касаційну скаргу,в якій просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
8. Мотивував тим, що відповідач є землекористувачем земельної ділянки, не приймає управлінських рішень і не є суб'єктом владних повноважень, з огляду на що висновок судів попередніх інстанцій про публічно-правовий характер спору є передчасним і помилковим, а справу слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
9. 23 січня 2019 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою касаційну скаргу задовольнила: скасувала оскаржені рішення, справу направила до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі (далі - постанова).
10. Велика Палата Верховного Суду мотивувала постанову так :
10.1. Будь-який спір, який виникає між особами, якщо відсутній спеціальний закон, в якому закріплено обов'язковий досудовий порядок врегулювання спору, має розглядатися у суді;
10.2. У демократичній, правовій державі суд має вирішувати практично всі соціально значущі конфлікти, суперечності між суб'єктами права, які мають правовий характер. Тому в Конституції України визначено обсяг повноважень судової влади щодо розв'язання усього спектру соціальних конфліктів, вирішення спору про право або неузгодження з питань застосування права;
10.3. Особа, яка вважає, що її права порушені, обмежені, не визнані будь-яким чином, має право звернутися до суду, якщо таке звернення прямо не обмежене у законі, що не означає обов'язку суду задовольнити вимоги, поставлені у цьому зверненні (позові, заяві, скарзі);
10.4. Для отримання у користування чи у власність земельної ділянки, яка вже перебуває у користуванні інших осіб, необхідна згода персоніфікованого землекористувача;
10.5. Рішення землекористувача щодо надання чи відмови у наданні згоди на вилучення частини земельної ділянки є реалізацією майнових прав, а не управлінським рішенням;
10.6. Зважаючи на предмет і підстави поданого позову та характер спірних правовідносин, помилковими є висновки суду першої інстанції, з якими погодився й апеляційний суд, про відмову у відкритті провадження у справі з тих підстав, що спір не може розглядатися за правилами цивільного судочинства, а належить до юрисдикції адміністративного суду. Спори, що виникають із земельних відносин, в яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, а іншою - юридична особа приватного права, розглядаються за правилами цивільного судочинства;
10.7. Позивач має право на звернення з позовом до суду та на розгляд компетентним судом такого звернення, оскільки у позовній заяві зазначені предмет і підстави позову; вказано, які права, на думку позивача, порушені та не визнані іншими суб'єктами цивільних правовідносин. Зазначене право позивача на звернення до суду гарантоване у Конституції України, а закон, що унеможливлює звернення із таким позовом, - відсутній.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
11. По-перше, у постанові Велика Палата Верховного Суду хоча і дійшла правильного висновку про те, що рішення землекористувача про надання чи відмову у наданні згоди на вилучення частини земельної ділянки є реалізацією майнових прав, а не управлінським рішенням, однак не вказала, що у спірних правовідносинах відповідач не діяв як суб'єкт владних повноважень.
12. По-друге, у постанові Велика Палата Верховного Суду застосувала припис частини третьої статті 124 Конституції України про те, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір, однак дійшла, на нашу думку, хибного висновку про те, що «будь-який спір, який виникає між особами, якщо відсутній спеціальний закон, в якому закріплено обов'язковий досудовий порядок врегулювання спору, підлягає розгляду у суді». Такий висновок безпідставно абсолютизує право на звернення до суду за вирішенням будь-якого спору, а не спору юридичного, суперечить принципу de minimus non curat praetor і, як видається, не узгоджується із Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» в частині змін до статті 124 Конституції України.
13. Так, з 30 вересня 2016 року юрисдикція судів більше не поширюється на «всі правовідносини, що виникають у державі», а лише на «будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення». У пояснювальній записці до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» відзначалося, що «суди не покликані вирішувати будь-які питання, які виникають з усіх можливих правовідносин (наприклад, з політичних правовідносин). Функцією суду є розгляд і вирішення юридичних конфліктів, тобто юридичних спорів».
14. Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово звертала увагу на те, що припис «заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства» (пункт 1 частини другої статті 122 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; пункт 1 частини першої статті 186 ЦПК України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) стосується як позовів, які не можна розглядати за правилами цивільного судочинства, так і тих позовів, які суди взагалі не можуть розглядати (див., наприклад, пункт 66 постанови від 21 листопада 2018 року у справі № 757/43355/16-ц).
15. Окрім того, очевидно, що суд має розглядати лише такий спір, в якому позовні вимоги можуть бути або задоволені, або в їх задоволенні може бути відмовлено. У тому ж разі, якщо за змістом заявлених позовних вимог (а не з огляду на обставини справи) задоволення позову є неможливим, відсутні, як видається, підстави стверджувати про наявність юридичного спору. Суд (зокрема і Верховний) повинен ухвалювати рішення, яким вичерпувати конфлікт між сторонами, а не давати одній зі сторін за відсутності для цього юридичних підстав сподівання на те, що вона в майбутньому отримає бажане для неї рішення.
16. За змістом матеріалів справи позивач має намір отримати земельну ділянку для ведення індивідуального дачного будівництва на території Білозірської сільської ради Черкаського району із земель лісогосподарського призначення, які перебувають у постійному користуванні відповідача та у державній власності.
17. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом (частина четверта статті 13 Конституції України).
18. Держава як суб'єкт права власності реалізує це право на землі державної власності через відповідні органи державної влади (пункт «в» частини першої статті 80 Земельного кодексу (далі - ЗК) України).
19. За основним цільовим призначенням ЗК України передбачає виділення земель лісогосподарського призначення в окрему категорію (пункт «е» частини першої статті 19 ЗК України).
20.