П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 826/16994/15
Провадження № 11-681апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Ключник А. Ю.,
представників відповідача - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - Вишневської Г. C., Усачової А. І., Балабана Д. О.,
представника третьої особи - Комунального підприємства "Теплокомуненерго" м. Монастирище - Шляпіна О. Ю.,
розглянувши в судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_7 до виконавчого комітету Монастирищенської міської ради Черкаської області (далі - виконавчий комітет Міськради), Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Комісія), треті особи: Комунальне підприємство "Теплокомуненерго" м. Монастирище (далі - КП "Теплокомуненерго"), Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг (далі - НКРКП), ОСОБА_8, Публічне акціонерне товариство "Київенерго" (далі - ПАТ "Київенерго", ПАТ відповідно), про встановлення відсутності повноважень, визнання незаконними та нечинними рішень, визнання дій протиправними
за касаційною скаргою ОСОБА_8 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2016 року (суддя Кузьменко В. А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2016 року (судді Межевич М. В., Земляна Г. В., Сорочко Є. О.),
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2015 року ОСОБА_7 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:
1) встановити відсутність повноважень у виконавчого комітету Міськради на затвердження тарифів на централізоване опалення та гаряче водопостачання для Дочірнього підприємства (далі - ДП) "Теплокомуненерго" ПАТ "Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод";
2) визнати незаконним та нечинним з моменту прийняття рішення виконавчого комітету Міськради від 29 липня 2015 року № 82 "Про затвердження тарифів на послугу централізованого опалення, що надається населенню ДП "Теплокомуненерго" ПАТ "Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод" (далі - рішення № 82), а дії по його прийняттю - протиправними;
3) визнати незаконним і нечинним з моменту прийняття рішення виконавчого комітету Міськради від 30 вересня 2015 року № 107 "Про затвердження тарифів на теплову енергію для бюджетних установ та інших споживачів (крім населення), що виробляється ДП "Теплокомуненерго" ПАТ "Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод" (далі - рішення № 107), а дії по його прийняттю - протиправними;
4) визнати незаконною та нечинною з моменту прийняття постанову НКРЕКП від 30 квітня 2015 року № 1448 "Про встановлення тарифів на теплову енергію для потреб бюджетних установ, релігійних організацій та інших споживачів (крім населення) ДП "Теплокомуненерго" ПАТ "Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод" (далі - постанова НКРЕКП № 1448), а дії по її прийняттю - протиправними;
5) визнати незаконною та нечинною з моменту прийняття постанову НКРЕКП від 31 березня 2015 року № 1171 "Про встановлення тарифів на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню субʼєктами господарювання, які є виконавцями цих послуг" (далі - постанова НКРЕКП № 1171), а дії по її прийняттю - протиправними;
6) визнати незаконною та нечинною з моменту прийняття постанову НКРЕКП від 31 березня 2015 року № 1016 "Про встановлення тарифів на теплову енергію для потреб бюджетних установ, релігійних організацій та інших споживачів (крім населення)" ДП "Теплокомуненерго" ПАТ "Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод" (далі - постанова НКРЕКП № 1016), а дії по її прийняттю - протиправними.
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 30 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2016 року, у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що НКРЕКП як орган державного регулювання у сфері комунальних послуг наділений повноваженнями по встановленню тарифів на комунальні послуги, у тому числі на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення; виконавчий комітет Міськради наділений повноваженнями зі встановлення тарифів на комунальні послуги, окрім тих, які встановлюються НКРКП; оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії та породжують права і обовʼязки виключно у осіб, яких вони стосуються, та не стосуються прав чи охоронюваних законом інтересів позивача.
Не погодившись із зазначеними рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_8 оскаржила їх у касаційному порядку. У касаційній скарзі просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та закрити провадження в адміністративній справі в частині вимог до НКРЕКП, оскільки, на її думку, справи до НКРЕКП мають розглядатися в порядку цивільного судочинства. В іншій частині позовних вимог просила винести рішення про їх задоволення.
У запереченнях на касаційну скаргу ПАТ "Київенерго", КП "Теплокомуненерго" та НКРЕКП стверджують, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень матеріального та процесуального права при розгляді цієї справи, просять відмовити у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_8, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 5 липня 2017 року відкрив касаційне провадження за скаргою третьої особи.
15 серпня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
У судовому засіданні представники НКРЕКП та КП "Теплокомуненерго" підтримали заперечення на апеляційну скаргу, надали пояснення, аналогічні наведеним у зазначених процесуальних документах доводам.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, заслухавши учасників справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Як установили суди попередніх інстанцій, згідно з постановою НКРЕКП № 1016 відповідно до Закону України від 9 липня 2010 року № 2479-VI"Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" (далі - Закон № 2479-VI), Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715 (далі - Положення), та Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року № 869 (далі -Порядок формування тарифів), Комісія постановила:
1. Установити ДП "Теплокомуненерго" ПАТ "Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод" тарифи на теплову енергію:
- для потреб бюджетних установ - 1584,78 грн за 1 Гкал (без ПДВ);
- для потреб релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження виробничо-комерційної діяльності) - 965,17 грн за 1 Гкал [без податку на додану вартість (далі - ПДВ)];
- для потреб інших споживачів (крім населення) - 1584,78 грн за 1 Гкал (без ПДВ).
2. Установити ДП "Теплокомуненерго" ПАТ "Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод" структуру тарифів на теплову енергію згідно з додатком до цієї постанови.
3. Визнати такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП від 27 лютого 2015 року № 422 "Про встановлення тарифів на теплову енергію для потреб бюджетних установ, релігійних організацій та інших споживачів (крім населення) ДП "Теплокомуненерго" ПАТ "Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод".
Відповідно до постанови НКРЕПК № 1171 згідно зі статтями 5, 6 Закону № 2479-VI, Положення, Порядку формування тарифів, розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2015 року № 129-р "Про схвалення проекту Листа про наміри Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду та проекту Меморандуму про економічну та фінансову політику" та з урахуванням листа Міністерства фінансів України від 28 лютого 2015 року № 31-12240-03/6404 і положень Меморандуму про економічну та фінансову політику (лист про наміри від 27 лютого 2015 року № 3080/0/2-15 Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду) НКРЕКП постановила:
1. Встановити тарифи на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню такими субʼєктами господарювання, які є виконавцями цих послуг, зокрема ДП "Теплокомуненерго" ПАТ "Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод" і ПАТ "Київенерго".
2. Визнати такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП від 17 жовтня 2014 року № 146 "Про встановлення тарифів на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню субʼєктами господарювання, які є виконавцями цих послуг", зареєстровану в Міністерстві юстиції України 31 жовтня 2014 року за № 1376/26153 (зі змінами).
Виконавчий комітет Міськради рішенням № 82 на підставі матеріалів, наданих директором ДП "Теплокомуненерго", відповідно до підпункту 2 пункту "а" частини першої статті 28 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" (далі - Закон № 280/97-ВР), статей 7, 14, 31 Закону України від 24 червня 2004 року № 1875-IV "Про житлово-комунальні послуги" (далі - Закон № 1875-IV), Порядку формування тарифів, наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року № 390 "Про затвердження Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад" вирішив:
1. Затвердити тарифи на послуги з централізованого опалення, які надаються населенню ДП "Теплокомуненерго" ПАТ "Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод":
- умовно-змінна частина тарифу для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії - 554,12 грн/Гкал (з ПДВ);
- умовно-змінна частина тарифу для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії - 11,71 грн за 1 кв.м. за місяць протягом періоду надання послуги з централізованого опалення (з ПДВ);
- умовно-постійна частина тарифу (місячна плата протягом року за одиницю приєднаного теплового навантаження) - 41 000,50 грн/Гкал/год (з ПДВ);
- умовно-постійна частина тарифу (місячна плата протягом року за одиницю приєднаного теплового навантаження в розрахунку на 1 кв. м.) - 3,28 грн/Гкал (з ПДВ).
2. Затвердити тариф на теплову енергію для населення за опалення місць загального користування (споживачів з індивідуальним опаленням) - 851,56 грн/Гкал (з ПДВ).
Рішенням № 107 відповідно до підпункту 2 пункту "а" частини першої статті 28 Закону № 280/97-ВР, статей 7, 14, 31 Закону № 1875-IV, Порядку формування тарифів виконавчий комітет Міськради вирішив затвердити тарифи на теплову енергію, що виробляється ДП "Теплокомуненерго" ПАТ "Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод": для бюджетних установ - 1858,42 грн за 1 Гкал (з урахуванням ПДВ); для інших споживачів (крім населення) - 1858,42 грн за 1 Гкал (з урахуванням ПДВ).
Не погоджуючись із такими рішеннями, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Суди першої й апеляційної інстанцій розглянули цей спір як публічно-правовий, проте ОСОБА_8 у касаційній скарзі зазначила, що НКРЕКП не є органом державної влади, зокрема виконавчої влади, відтак її акти не мають нормативно-правового характеру, а тому цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Стаття 124 Конституції України закріплює, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, що право особи на звернення до суду не може бути обмеженим. Тобто юрисдикція виникає там, де є спір про право. Предметом юрисдикції є суспільні відносини, які виникають у звʼязку з вирішенням спору. Поняття юрисдикції безпосередньо повʼязано з процесуальним законодавством.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
У контексті конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується встановленням реальної правової природи відносин, які виникли між позивачем та відповідачем, визначенням статусу НКРЕКП, мети її створення, завдань, поставлених перед нею, повноважень та обовʼязків, функцій, які на неї покладаються.
Акти, прийняті субʼєктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої та другої статті 55 Конституції України. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних субʼєктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Статтею 6 КАС (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) установлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, визначеному цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю субʼєкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших субʼєктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший субʼєкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За змістом пункту 7 частини першої статті 3 КАС субʼєктом владних повноважень є, зокрема, будь-який субʼєкт при здійсненні ним владних управлінських функцій та повноважень.
Частинами першою та другою статті 17 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на: правовідносини, що виникають у звʼязку зі здійсненням субʼєктом владних повноважень владних управлінських функцій; публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із субʼєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
На виконання законів України від 20 квітня 2000 року № 1682-III "Про природні монополії" (далі - Закон № 1682-III), 16 жовтня 1997 року № 575/97-ВР "Про електроенергетику" (далі - Закон № 575/97-ВР) і № 2479-VI Указом Президента України від 27 серпня 2014 року № 694/2014 утворено НКРЕКП.
Відповідно до частин першої, другої статті 11 Закону № 575/97-ВР державне регулювання діяльності в електроенергетиці провадиться шляхом формування тарифної політики відповідно до законодавства, надання ліцензій на здійснення окремих видів діяльності в електроенергетиці, здійснення контролю за діяльністю субʼєктів електроенергетики та інших учасників ринку електричної енергії та встановлення відповідальності за порушення умов і правил здійснення ними діяльності в електроенергетиці та на ринку електричної енергії. Органом державного регулювання діяльності в електроенергетиці є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.
Також статтею 2 Закону № 2479-VI визначено, що органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є НКРКП. Порядок організації діяльності НКРКП, визначається Законом № 1682-III.
Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014 затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Положення), відповідно до пунктів 1, 2 якого НКРЕКП є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президентові України і підзвітним Верховній Раді України. НКРЕКП є органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг. НКРЕКП у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України, актами Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами, а також цим Положенням.
У пункті 3 Положення визначені основні завдання НКРЕКП, серед яких, зокрема, державне регулювання діяльності субʼєктів природних монополій та субʼєктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики; збалансування інтересів субʼєктів господарювання, споживачів і держави; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін; захист прав споживачів товарів (послуг) на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та на суміжних ринках у сферах електроенергетики.
За пунктом 6 Положення НКРЕКП для забезпечення виконання покладених на неї завдань і функцій має право: приймати у межах своєї компетенції рішення, що є обовʼязковими до виконання субʼєктами природних монополій; звертатися до суду з метою захисту інтересів держави, споживачів, субʼєктів природних монополій та субʼєктів господарювання на суміжних ринках з підстав, передбачених законодавством; приймати рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій (штрафів) до субʼєктів природних монополій та субʼєктів господарювання на суміжних ринках у випадках і розмірах, передбачених законом; складати відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення протоколи про порушення посадовими особами субʼєктів природних монополій та субʼєктів господарювання на суміжних ринках законодавства про природні монополії, електроенергетику, ринок природного газу, про теплопостачання, централізоване водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів; приймати в межах своєї компетенції рішення, що є обовʼязковими для виконання субʼєктами природних монополій; приймати з питань, що належать до компетенції НКРЕКП, нормативно-правові акти, контролювати їх виконання; створювати та ліквідовувати територіальні органи як структурні підрозділи апарату НКРЕКП, що не мають статусу юридичної особи.
Згідно з пунктом 13 Положення рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники субʼєктів природних монополій та субʼєктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, обʼєднань споживачів і громадськості.