П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 807/1456/17
Провадження № 11-1460апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
за участю:
секретаря судового засідання- Ключник А. Ю.,
позивача - ОСОБА_3,
розглянувши в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Національної поліції України в Закарпатській області про зобовʼязання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2018 року (судді Ільчишин Н. В., Пліш М. А., Шинкар Т. І.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Стислий зміст і підстави позовних вимог
1. 17 листопада 2017 року позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, в якому просив зобовʼязати відповідача виключити з системи єдиного обліку злочинів і осіб, які їх вчинили, відомості про предʼявлення позивачеві 07 квітня 2015 року обвинувачення у вчиненні злочину, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу (далі - КК) України.
2. Позовні вимоги мотивував так :
2.1. Розгляд кримінального провадження № 42015070210000043 (далі - кримінальне провадження) стосовно позивача не здійснюється через утрату в суді його матеріалів, вирок щодо позивача не ухвалений;
2.2. Наявність у системі єдиного обліку злочинів і осіб, які їх вчинили, відомостей про предʼявлення позивачу обвинувального акта перешкоджає виконанню службових обовʼязків позивача та просуванню по службі;
2.3. Оскільки Інструкція про єдиний облік злочинів, затверджена наказомГенеральної прокуратури України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Державної податкової адміністрації України, Міністерства юстиції України від 26 березня 2002 року № 20/84/293/126/18/5 (далі - Інструкція), не передбачає можливості органів внутрішніх справ самостійно виключати відомості про особу з відповідної системи єдиного обліку злочинів і осіб, які їх вчинили, позивач змушений звертатися за захистом його прав саме до суду.
Стислий зміст рішення суду першої інстанції
3. 22 січня 2018 року Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалив рішення, яким позов задовольнив.
4. Мотивував так :
4.1. Розгляд кримінального провадження за обвинуваченням позивача у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 368 КК України, не відбувається, справа за судом не рахується, обвинувальний акт в суді відсутній, матеріали кримінального провадження втрачені, а відновити їх неможливо;
4.2. Позивач не звільнений з посади, не відсторонений від роботи, а обіймає посаду начальника організаційно-планового відділення, має військове звання підполковника, а наявність про нього відомостей в системі єдиного обліку злочинів і осіб, які їх вчинили, перешкоджає здійсненню професійної діяльності, виконанню обовʼязків і просуванню по службі.
Стислий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 14 травня 2018 року Львівський апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою рішення суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України.
6. Мотивував тим, що вимоги, які є предметом позову, мають вирішуватися за правилами кримінального, а не адміністративного судочинства.
Стислий зміст вимог касаційної скарги
7. 19 червня 2018 року позивач подавкасаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову апеляційного суду про закриття провадження у справі та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. Скаржиться на порушення апеляційним судом норм процесуального права.
Стислий зміст ухвали суду касаційної інстанції
9. 10 грудня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
10. Обґрунтував ухвалу тим, що позивач оскаржує постанову апеляційного суду, зокрема, з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
11. Позивач мотивує касаційну скаргу так :
11.1. Є помилковим висновок апеляційного суду про те, що спір у цій справі належить розглядати за правилами кримінального, а не адміністративного судочинства, оскільки матеріали кримінального провадження щодо нього втрачені без можливості їх відновлення.
11.2. Апеляційний суд неналежно повідомив позивача про дату, час і місце розгляду справи: копії апеляційної скарги й ухвали про відкриття апеляційного провадження позивач отримав уже після прийняття цим судом оскарженої постанови, у звʼязку з чим був позбавлений можливості взяти участь в апеляційному перегляді рішення суду першої інстанції.
12. На судовому засіданні позивач підтримав вимоги та доводи, викладені у касаційній скарзі.
(2) Доводи відповідача
13. 21 серпня 2018 року відповідач подав відзив на касаційну скаргу. Просить залишити її без задоволення, а оскаржену постанову апеляційного суду - без змін.
14. Мотивує відзив так :
14.1. Інструкція не передбачає можливості виключення відомостей із системи обліку злочинів у випадку втрати (знищення) матеріалів кримінального провадження;
14.2. Ця справа має розглядатися за правилами кримінального судочинства.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Заслухавши пояснення позивача, дослідивши матеріали справи, перевіривши у межах, установлених статтею 341 КАС України, наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла таких висновків:
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанції
(1.1) Щодо юрисдикції суду
16. Права і свободи людини та громадянина захищаються судом (частина перша статті 55 Конституції України).
17. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
18. Згідно з пунктом першим статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом.
19. З огляду на принцип верховенства права у демократичному суспільстві національне законодавство має забезпечувати достатній рівень доступу до суду в аспекті права на суд. Для того, щоби право на доступ до суду було ефективним, особа має мати зрозумілу та реальну можливість оскаржити дію, що порушує її права (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Белле проти Франції" (Bellet v. France) від 4 грудня 1995 року, заява № 23805/94, § 36).
20. Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що правона доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis рішення у справі "Перетяка та Шереметьев проти України" (Peretyaka And Sheremetyev v. Ukraine) від 21 грудня 2010 року, заяви № 17160/06 та № 35548/06, § 33).
21. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
22. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. Близькі за змістом завдання адміністративного судочинства сформульовані у частині другій статті 2 КАС України у редакції, чинній на час прийняття оскарженої постанови.
23. Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є, зокрема, орган виконавчої влади, його посадова чи службова особа або інший субʼєкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду).
24. Близьке за змістом визначення адміністративної справи сформульоване у КАС України у редакції, чинній на час прийняття оскарженої постанови, відповідно до пунктів 1-2 частини першої статті 4 якого адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона, зокрема, здійснює публічно-владні управлінські функції, і спір виник у звʼязку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
25. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у звʼязку зі здійсненням субʼєктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних осіб із субʼєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень - правових актів індивідуальної дії (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду). Близький за змістом припис закріплений у пункті 1 частини першої статті 19 КАС України у редакції, чинній на час прийняття оскарженої постанови.
26. З огляду на вказане визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у звʼязку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
27. Стосовно терміну "публічно-владні управлінські функції", то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час прийняття оскарженої постанови, термін "публічно-" означає, що такі функції субʼєкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття "владні" полягає в наявності у субʼєкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого субʼєкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого субʼєкта. Аналогічний зміст має термін "владні управлінські функції", закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду.
28. Отже, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше субʼєктами стосовно їх прав та обовʼязків у правовідносинах, в яких хоча б один субʼєкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) субʼєкта (субʼєктів), а останній (останні) відповідно зобовʼязаний (зобовʼязані) виконувати вимоги та приписи такого субʼєкта владних повноважень (аналогічний висновок сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
29. Предметом розгляду у цій справі є зобовʼязання відповідача виключити з системи єдиного обліку злочинів і осіб, які їх вчинили, відомості про предʼявлення обвинувального акта позивачу про обвинувачення його у вчиненні злочину, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України.
30. Суди у цій справі встановили :
30.1. 06 лютого 2015 року щодо позивача, на той момент військового комісара Іршавсько-Виноградівського обʼєднаного районного військового комісаріату Закарпатської області, внесені відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) про вчинення кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України, і розпочате досудове розслідування у кримінальному провадженні;
30.2. 07 квітня 2015 року у кримінальному провадженні складений і затверджений прокурором обвинувальний акт, відповідно до якого позивачу інкриміноване вимагання й одержання неправомірної вигоди з кваліфікацією дій за частиною третьою статті 368 КК України (а. с. 8-10). Обвинувальний акт направлений до Іршавського районного суду Закарпатської області. Кримінальна справа зареєстрована за № 301/768/15-к і перебувала в провадженні суду;
30.3. 20 лютого 2016 року внаслідок пожежі в приміщенні суду матеріали зазначеного кримінального провадження знищені, що підтвердив Іршавський районний суд Закарпатської області у листі від 2 березня 2016 року за вихідним № 1449/16 (а. с. 11);
30.4. 05 вересня 2016 року військовий прокурор Ужгородського гарнізону звернувся до Іршавського районного суду Закарпатської області із заявою про відновлення втрачених матеріалів кримінального провадження;
30.5. 04 жовтня 2016 року Іршавський районний суд Закарпатської області залишив цю заяву без розгляду, вказавши на відсутність у нього процесуальних повноважень щодо відновлення матеріалів цього кримінального провадження, оскільки воно не завершене ухваленням вироку;
30.6. 03 березня 2017 року військовий прокурор Ужгородського гарнізону повторно звернувся до Іршавського районного суду Закарпатської області із заявою про відновлення втрачених матеріалів кримінального провадження;
30.7. 21 березня 2017 року Іршавський районний суд постановив ухвалу, якою відмовив у відкритті провадження з тих же підстав;
30.8. 1 червня 2017 року Апеляційний суд Закарпатської області постановив ухвалу, якою ухвалу суду першої інстанції від 21 березня 2017 року скасував і призначив новий розгляд заяви про відновлення втрачених матеріалів кримінального провадження в суді першої інстанції;
30.9. За наслідками нового розгляду 17 липня 2017 року Іршавський районний суд Закарпатської області постановив ухвалу, якою знову відмовив у відкритті провадження. Ця ухвала набрала законної сили 25 липня 2017 року.
31. Для вирішення питання про те, чи поширюється юрисдикція адміністративних судів на зазначену в позові вимогу, необхідно зʼясувати юридичну природу спірних правовідносин, а саме, чи повʼязані оспорювані позивачем дії та бездіяльність органу поліції зі здійсненням цим органом публічно-владних управлінських функцій.
32. Аналізуючи з цією метою положення спеціального законодавства, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що питання реєстрації кримінальних правопорушень, осіб, які їх учинили, обліку прийнятих під час досудового розслідування рішень та результатів судового провадження регулюються не Інструкцією, на яку посилаються позивач і суди попередніх інстанцій, а Положенням про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР, Реєстр), затвердженим наказом Генерального прокурора України 6 квітня 2016 року № 139 (далі - Положення № 139), що набрало чинності 21 червня 2016 року, а до цього - аналогічним Положенням, затвердженим наказом Генерального прокурора України 17 серпня 2012 року № 69 (далі - Положення № 69).
33. Відповідно до норм чинного Кримінального процесуального кодексу (далі - КПК) України 2012 року та Положень офіційним джерелом інформації щодо зареєстрованих злочинів, осіб, підозрюваних (обвинувачених) у їх вчиненні, та руху кримінальних справ (кримінальних проваджень) є ЄРДР, а не система єдиного обліку злочинів і осіб, які їх вчинили, що регламентувалася Інструкцією і функціонувала на підставі КПК України 1960 року в період чинності цього Кодексу.
34. Відповідно до пункту 1.2 глави 1 розділу І Положення № 69 Реєстр - це створена за допомогою автоматизованої системи електронна база даних, відповідно до якої здійснюється збирання, зберігання, захист, облік, пошук, узагальнення даних, зазначених у пункті 2.1 цього Положення, які використовуються для формування звітності, а також надання інформації про відомості, внесені до Реєстру.
35. Згідно з пунктом 2 глави 1 розділу І Положення № 139 Реєстр - це створена за допомогою автоматизованої системи електронна база даних, відповідно до якої здійснюється збирання, зберігання, захист, облік, пошук, узагальнення даних, зазначених у пункті першому глави 2 цього розділу (зокрема, про закінчення досудового розслідування у формі звернення прокурора до суду з обвинувальним актом на підставі пункту третього частини другої статті 283 КПК України), які використовуються для формування звітності, а також надання інформації про відомості, внесені до Реєстру з дотриманням вимог кримінального процесуального законодавства та законодавства, яким врегульовано питання захисту персональних даних та доступу до інформації з обмеженим доступом.
36. Відповідно до пункту 1.3 глави 1 розділу І Положення № 69 Реєстр утворений та ведеться відповідно до вимог КПК України з метою забезпечення :