ПОСТАНОВА
Іменем України
18 квітня 2019 року
Київ
справа №826/6796/18
адміністративне провадження №К/9901/69164/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Стародуба О.П., Мороз Л.Л.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Київської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року (суддя Шрамко О.Т.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року (головуючий суддя Горяйнов А.М., судді: Кузьмишина О.М., Коротких А.Ю.) у справі № 826/6796/18 за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-
ВСТАНОВИВ:
У квітні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до суду із адміністративним позовом до Київської міської ради (далі - відповідач), в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 20 грудня 2017 року №885/3892 в частині щодо відхилення проекту рішення ПР-12144 від 24 листопада 2016 року "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу на АДРЕСА_1, у Соломʼянському районі міста Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд" (К-27684)".
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року, позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення Київської міської ради "Про відхилення проекту рішення "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 на АДРЕСА_1 у Соломʼянському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд" від 20 грудня 2017 року №885/3892.
Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що 24 травня 2016 року ОСОБА_1 подано клопотання до Київської міської ради про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.
Департамент земельних ресурсів Київської міської ради 24 листопада 2016 року підготував проект рішення ПР-12144 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу на АДРЕСА_1, у Соломʼянському районі міста Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд" (К-27684)", згідно якого пропонувалося надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки.
Відповідно до витягу з протоколу №11 засідання постійної комісії Київської міської ради від 30 травня 2017 року вирішено відхилити проект рішення "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу на АДРЕСА_1, у Соломʼянському районі міста Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд".
Згідно з пункту 29 рішення Київської міської ради "Про порядок денний пленарного засідання V сесії Київської міської ради VІІІ скликання 14 грудня 2017 року" на розгляд було винесене питання про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою.
Відповідно до витягу зі стенограми пленарного засідання 20 грудня 2017 року (продовження пленарного засідання 14 грудня 2017 року) на засіданні було поставлене на обговорення питання про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Результати голосування: "за" - 3 голоси, "проти" - 21, "утрималися" - 48. У звʼязку з цим рішення не було прийняте.
В подальшому було поставлено на обговорення питання про відхилення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки. За вказане рішення проголосувало 83 депутата.
Зазначене рішення було оформлене окремим документом від 20 грудня 2017 року №885/3892 "Про відхилення проекту рішення "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу на АДРЕСА_1, у Соломʼянському районі міста Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд".
З метою зʼясування підстав відмови в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ОСОБА_1 19 січня 2018 року звернулась зі скаргою до відповідача у порядку Закону України "Про звернення громадян", на яку отримала лист-відповідь від 20 лютого 2018 року №057029-08/П-335-826.
Вважаючи надану відповідачем відповідь на первинну скаргу формальною та неповною, 23 лютого 2018 року позивач звернулась до Київської міської ради з повторною скаргою.
Листом виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) Департаменту земельних ресурсів від 28 березня 2018 року №057029-08/П-1072-1491 позивачу повідомлено, що на первинну скаргу від 19 січня 2018 року із питань зазначених у повторній скарзі надано ґрунтовні розʼяснення листом від 20 лютого 2018 року №057029-08/П-335-826.
Не погодившись з рішенням Київської міської ради №885/3892 від 20 грудня 2017 року, ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом про визнання його протиправним та скасування.
Задовольняючи вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився апеляційний суд, що постійною комісією Київської міської ради всупереч положень статті 30 Регламенту Київської міської ради при прийнятті рішення про відхилення відповідного проекту рішення, не було зазначено відповідного обґрунтування такої відмови. Крім того, в порушення приписів Закону України "Про звернення громадян" відповідачем не надано обʼєктивної та всебічної відповіді на скарги позивача, подані у звʼязку з оскаржуваною відмовою.
Апеляційний суд додатково вказав на те, що Київська міська рада як орган місцевого самоврядування, реалізовуючи свої повноваження щодо розпорядження земельними ділянками комунальної форми власності, зобовʼязана керуватися не лише Регламентом Київської міської ради, а й нормами Земельного кодексу України, частина 7 статті 118 якого визначає вичерпний перелік підстав, за наявності яких може бути відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Саме по собі формальне дотримання відповідачем вимог Регламенту не є достатньою підставою для визнання такого рішення законним.
Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Київська міська рада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить судові рішення скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що висновок постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування щодо відхилення проекту на надання дозволу на розробку проекту землеустрою викладено у протоколі №11 від 30 травня 2017 року, і відхиляючи проект такого рішення остання діяла в межах повноважень, визначених Регламентом та Положенням. Відповідач наголошує на помилковості висновків судів попередніх інстанцій, що не зазначення комісією причин відмови в наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є підставою для скасування рішення Київської міської ради, оскільки протоколи постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування не є рішеннями Київської міської ради, їх не можна ототожнювати за правовою природою та юридичними наслідками. Також скаржник вказує на те, що оскаржуване рішення було прийнято відповідачем у відповідності до статті 37 Регламенту Київської міської ради.
У поданому відзиві на касаційну скаргу позивач просила залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін. Наголошено на тому, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах не лише колегіальності, але й законності. Разом з тим, відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення було порушено положення ЗК України та Регламенту Київської міської ради. Також вказано на порушення відповідачем місячного строку розгляду поданого нею клопотання, що визначено статтею 118 ЗК України.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (надалі Закон № 280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 33, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.
За приписами частини десятої вказаної статті акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
За змістом частин першої - третьої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Згідно з частиною першою статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Зі змісту частини шостої статті 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.