П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 800/427/17 (П/9901/369/16)
Провадження № 11-1231заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Сергійчук Л. Ю.,
позивача - ОСОБА_3,
третіх осіб - ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (головуючий суддя Анцупова Т. О., судді Гімон М. М., Коваленко Н. В., Мороз Л. Л., Стародуб О. П.) від 20 вересня 2018 року про відмову у задоволенні клопотання про зміну позовних вимог та ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (головуючий суддя Анцупова Т. О., судді Гімон М. М., Коваленко Н. В., Мороз Л. Л., Стародуб О. П.) від 20 вересня 2018 року про закриття провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Президента України та Верховної Ради України, треті особи: ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_5, ОСОБА_17, ОСОБА_6, ОСОБА_18, ОСОБА_7, ОСОБА_19, ОСОБА_8, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_9, ОСОБА_23, про зобовʼязання вчинити певні дії,
УСТАНОВИЛА:
У червні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України з позовною заявою до Президента України, Верховної Ради України
(далі - ВРУ, Рада), у якій з урахуванням уточнень просив:
- зобовʼязати Президента України Порошенка П. О. подати до ВРУ законопроект про визнання таким, що втратив чинність Закон України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)"
(далі - Закон № 1401-VIII); підготувати і внести до Ради нові законопроекти про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) та про судоустрій і статус суддів, які не будуть порушувати конституційні права і свободи громадян України та передбачатимуть виборність суддів народом;
- визнати нечинним рішення ВРУ від 02 червня 2016 року про прийняття Закону № 1401-VIII та зобовʼязати Ради на найближчому пленарному засіданні ухвалити рішення про визнання таким, що втратив чинність Закон № 1401-VIII; підготувати і розглянути нові законопроекти про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) та про судоустрій і статус суддів, які не будуть порушувати конституційні права і свободи громадян України та передбачатимуть виборність суддів.
Позовна заява мотивована тим, що у звʼязку із прийняттям Закону № 1401-VIII, Президент України та ВРУ допустили порушення норм Конституції України та обмежили право позивача на справедливе правосуддя. На його думку, Закон № 1401-VIII обмежив або скасував його права і свободи, визначені ст. 5, 8, 38, 59, 64, 71 Конституції України, що за вимогами ст. 22 Основного Закону України не допускається.
Вищий адміністративний суд України ухвалами від 26 липня 2016 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі в частині вимоги щодо визнання нечинним рішення ВРУ про прийняття Закону № 1401-VIII і відкрив провадження в частині вимог щодо:
- зобовʼязання Президента України подати до ВРУ законопроект про визнання таким, що втратив чинність Закон № 1401-VIII та підготувати і внести до Ради нові законопроекти про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) та про судоустрій і статус суддів, які не будуть порушувати конституційні права і свободи громадян України та передбачатимуть виборність суддів народом;
- зобовʼязання ВРУ на найближчому пленарному засіданні ухвалити рішення про визнання таким, що втратив чинність Закон № 1401-VIII та підготувати і розглянути нові законопроекти про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) та про судоустрій і статус суддів, які не будуть порушувати конституційні права і свободи громадян України та передбачатимуть виборність суддів.
У подальшому, ухвалою від 30 січня 2017 року Вищий адміністративний суд України закрив провадження у цій справі, оскільки розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.
Верховний Суд України постановою від 12 вересня 2017 року залишив без змін ухвалу судді Вищого адміністративного суду України від 26 липня 2016 року (про відмову у відкриті провадження в частині вимог), і скасував ухвалу Вищого адміністративного суду України від 30 січня 2017 року, направивши справу до цього ж суду на новий розгляд.
Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції від 30 січня 2017 року та направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд України виходив з того, що Вищий адміністративний суд України, закриваючи провадження у справі, обмежився лише висновком, що спір належить до юрисдикції Конституційного Суду України. При цьому суд першої інстанції не врахував суті позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідачів, не надав оцінки доводам позивача, викладеним у його позовній заяві щодо його порушених прав, та за наслідками розгляду його позову не прийняв відповідне рішення.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
На підставі підп. 5 п. 1 розд. VII "Перехідні положення" КАС України позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Ураховуючи наведене вище, позовну заяву ОСОБА_3 було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
03 січня 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшло клопотання ОСОБА_3 від 14 грудня 2017 року про прийняття до розгляду заяви про зміну позовних вимог від 22 вересня 2016 року, у якому просив:
- визнати, що бездіяльність Президента України, як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина у звʼязку з ненаданням обґрунтованих відповідей на звернення та невиконання вимоги про усунення порушень конституційних прав і свобод людини і громадянина, є протиправною;
- визнати, що ВРУ прийняттям 02 червня 2016 року Закону №1401-VIII, який був підготовлений Президентом України, порушила права та свободи ОСОБА_3, як людини і громадянина України, передбачені ст. 5, 8, 38, 55, 59, 64, 71, 72 Конституції України, і тому ця дія Ради є протиправною;
- зобовʼязати Президента України подати до ВРУ законопроект про визнання таким, що втратив чинність Закон № 1401-VIII;
- зобовʼязати Президента України підготувати і внести до ВРУ нові законопроекти про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) та про судоустрій і статус суддів, які не будуть порушувати конституційні права і свободи громадян України та передбачатимуть виборність суддів громадянами України;
- зобовʼязати ВРУ на найближчому пленарному засіданні ухвалити рішення про визнання таким, що втратив чинність Закону № 1401-VIII;
- зобовʼязати ВРУ підготувати і розглянути нові законопроекти про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) та про судоустрій і статус суддів, які не будуть порушувати конституційні права і свободи громадян України та передбачатимуть виборність суддів громадянами України.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 вересня 2018 року відмовив ОСОБА_3 у задоволенні клопотання від 14 грудня 2017 року про прийняття до розгляду заяви про зміну позовних вимог від 22 вересня 2016 року та повернув дане клопотання позивачу.
Крім того, ухвалою від 20 вересня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду закрив провадження у цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки позовні вимоги позивача та зміст спірних правовідносин не мають ознак юридичного спору, а стосуються вираження громадської позиції, а тому оскаржувані дії Президента України та ВРУ не підлягають оскарженню в судах.
За правовим висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеним в оскаржуваному судовому рішенні, позивач фактично просить зобовʼязати Президента України та ВРУ розробити, внести законопроекти та ухвалити за наслідками їх розгляду рішення. Однак такі вимоги не підлягають розгляду у адміністративному суді, оскільки відповідачі у цьому випадку здійснюють законотворчу діяльність і не виконують владні управлінські функції. Оскаржувані дії та прийняті на їх реалізацію рішення суб?єкта владних повноважень не є (не можуть бути) управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач просить зобов?язати Президента України та ВРУ вчинити дії, що за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка би створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки, у звʼязку з чим з таких правовідносин не може виникати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Не погодившись із зазначеними ухвалами з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, 18 жовтня 2018 року ОСОБА_3 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просив скасувати незаконні, на його думку, ухвали Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи свої доводи, ОСОБА_3 зазначив, що суд неповно встановив обставини справи, неправильно застосував норми права та не захистив його порушені права.
Також, за твердженням позивача, оскаржувані ухвали постановленні неповноважним складом суду, оскільки в досьє суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Мороз Л. Л., Гімона М. М. та Стародуба О. П. відсутні підписані ними тексти нової присяги судді.
23 листопада 2018 року до Великої Палати Верховного Суду надійшло клопотання ОСОБА_3, у якій заявник просив суд у разі незадоволення апеляційної скарги роз?яснити йому, до юрисдикції якого суду відноситься вирішення цього спору.
У судовому засіданні Великої Палати Верховного Суду позивач ОСОБА_3 та треті особи ОСОБА_15, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 підтримали апеляційну скаргу та просили її задовольнити з викладених у ній мотивів.
Представники Президента України та ВРУ в судове засідання не з?явилися, хоча були повідомленні належним чином про дату, час та місце розгляду цієї справи.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи наведені в апеляційній скарзі, та обґрунтування позивача та третіх осіб під час судового засідання, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
Пунктом 1 ст. 6 Конвенції передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обовʼязків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обовʼязку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обовʼязок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних субʼєктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку субʼєктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у звʼязку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у звʼязку з здійсненням субʼєктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у звʼязку з публічним формуванням субʼєкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.