П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 810/5854/14
Провадження № 11-1416апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачаЗолотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області (далі - заступник прокурора) на постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року (суддя Щавінський В. Р.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року (судді Мамчур Я. С., Желтобрюх І. Л., Епель О. В.) у справі № 810/5854/14 за позовом ОСОБА_3 до Державної інспекції сільського господарства в Київській області (далі - Інспекція), треті особи: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, Прокуратура Київської області, про визнання протиправними дій і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
У жовтні 2014 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Інспекції, у якому просив визнати протиправними дії старшого державного інспектора сільського господарства в Київській області Возбраного Віталія Анатолійовича (далі - інспектор) щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року № А 43/141 та скасувати цей акт.
На обґрунтування позову ОСОБА_3 зазначив, що Прокуратура Київської області на виконання завдання Генеральної прокуратури України направила Інспекції вимогу щодо проведення перевірки дотримання вимог законодавства при відведенні земельних ділянок на території Обухівського району Київської області. Виконуючи вищенаведені вимоги Прокуратури Київської області, інспектор склав акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства при відведенні земельних ділянок в адміністративних межах Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області від 19 березня 2014 року № А 43/141. На думку позивача, дії відповідача та зазначений акт є протиправними й такими, що порушують його права.
Київський окружний адміністративний суд постановою від 08 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року, відмовив ОСОБА_3 в задоволенні позовних вимог у частині визнання протиправними дій інспектора щодо складання акта перевірки; в частині позовних вимог про скасування вказаного акта перевірки - провадження закрив.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 жовтня 2015 року постанову Київського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року скасував, а справу повернув на новий розгляд до суду першої інстанції.
Київський окружний адміністративний суд постановою від 25 лютого 2016 року позов задовольнив частково: визнав дії інспектора щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року № А 43/141 протиправними; у решті позовних вимог відмовив.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 12 травня 2016 року постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року в частині визнання протиправними дій інспектора щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року № А 43/141 скасував та відмовив у задоволенні позову в цій частині; в іншій частині постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року залишив без змін.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 липня 2016 року постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року скасував, а справу направив на новий апеляційний розгляд.
Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 вересня 2016 року постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року залишив без змін.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, заступник прокурора в касаційній скарзі зазначив, що оскаржувані рішення суди постановили з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. На думку скаржника, дії щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та внесення до нього певних відомостей не порушують прав чи законних інтересів особи, щодо якої проведено перевірку. Такі дії не є управлінськими в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки вони спрямовані на фіксацію на матеріальному носії відомостей, отриманих за результатами перевірки, і суджень інспектора, який склав відповідний акт. Отже, дії щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства (порядок внесення до нього відомостей) не можуть бути предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства. При цьому акт перевірки, який є службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки інспектора щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, не породжує, не змінює та не звужує права особи, не встановлює для неї додаткових обовʼязків та не покладає відповідальність, а тому не є рішенням субʼєкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України (в редакції, чинній на момент розгляду справи судами попередніх інстанцій), яке може бути оскаржено до адміністративного суду. На підставі викладеного заступник прокурора просить скасувати оскаржувані судові рішення та закрити провадження у справі.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 07 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 30 листопада 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у звʼязку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 17 грудня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини щодо доцільності розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі "Аксен проти Німеччини", заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі "Варела Ассаліно проти Португалії", заява № 64336/01).
Позивач, відповідач та треті особи відзивів на касаційну скаргу заступника прокурора не надіслали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що на підставі статей 8, 20 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1789-XII) Прокуратура Київської області направила Інспекції вимогу, в якій повідомила про те, що на виконання завдання Генеральної прокуратури України проводиться перевірка дотримання вимог законодавства при відведенні земельних ділянок в адміністративних межах Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області.
На виконання доручення Прокуратури Київської області інспектором складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року № А 43/141.
Не погодившись із діями інспектора та внесеними до акта перевірки відомостями, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_3, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що: дії інспектора щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року є протиправними, оскільки відповідач під час проведення перевірки не дотримався положень пунктів 5.6 та 5.7 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання субʼєктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року № 132 (далі - Порядок № 132); акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є документом, що зобовʼязує позивача до вчинення будь-яких дій; права та обовʼязки для субʼєкта господарювання, перевірку якого проведено, породжує саме рішення, прийняте на підставі складеного за результатами перевірки акта; акт перевірки не є рішенням субʼєкта владних повноважень, не спричиняє виникнення будь-яких прав і обовʼязків осіб чи субʼєктів владних повноважень, а отже, не породжує публічно-правових відносин, у яких права особи можуть бути порушені; відсутність порушеного права у сфері публічно-правових відносин унеможливлює скасування акта перевірки.
При цьому суди попередніх інстанцій керувалися тим, що заявлені у справі позовні вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими ці висновки судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободвід 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з указаним позовом та вирішення справи судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність субʼєктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.