П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 817/2297/14
Провадження № 11-1449апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом депутата Дубровицької міської ради шостого скликання ОСОБА_3 до Державної реєстраційної служби України, Дубровицького міського голови ОСОБА_4, Дубровицького районного управління юстиції в особі Реєстраційної служби, приватного нотаріуса Дубровицького районного нотаріального округу Мелех ОлениПетрівни, треті особи: Дубровицька міська рада, ОСОБА_6, Приватне підприємство "Експертбудсервіс", Рівненська товарна біржа, за участю Прокуратури Дубровицького району Рівненської області, про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобовʼязання вчинити певні дії
за касаційною скаргою депутата Дубровицької міської ради шостого скликанняОСОБА_3 на ухвали Рівненського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2014 року (судді Дорошенко Н. О., Борискін С. А., Гломб Ю. О.) та Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2014 року (судді Майор Г. І., Бучик А. Ю., Шевчук С. М.),
УСТАНОВИЛА:
Депутат Дубровицької міської ради шостого скликання ОСОБА_3 звернувся до адміністративного суду з позовом, у якому просив:
1) визнати протиправними дії Дубровицького міського голови ОСОБА_4 в частині оплати послуг за договором № 60/09 на проведення незалежної оцінки від 16 вересня 2013 року, укладеним між Дубровицькою міською радою (далі - Міськрада) та Приватним підприємством "Експертбудсервіс" (далі - ПП "Експертбудсервіс" ;
2) визнати протиправними дії Дубровицького міського голови ОСОБА_4 в частині затвердження висновку про вартість майна від 18 жовтня 2013 року, складеного ПП "Експертбудсервіс";
3) визнати протиправними дії Дубровицького міського голови ОСОБА_4 в частині затвердження протоколу № 77-11/13-Н проведення аукціону від 15 листопада 2013 року;
4) визнати протиправними дії Дубровицького міського голови ОСОБА_4 в частині підписання від імені Міськради договору купівлі-продажу нерухомого майна від 29 січня 2014 року, укладеного між Міськрадою та ОСОБА_6, посвідченого приватним нотаріусом Дубровицького районного нотаріального округу Рівненської області Мелех О. П., зареєстрованого у реєстрі за № 78;
5) скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 29 січня 2014 року № 4466355 (про державну реєстрацію ОСОБА_6 власником нежитлових приміщень загальною площею 151,55 кв.м за адресою: АДРЕСА_1), прийняте приватним нотаріусом Дубровицького районного нотаріального округу Рівненської області Мелех О. П.;
6) зобовʼязати приватного нотаріуса Мелех О. П. та Дубровицьке районне управління юстиції в особі Реєстраційної служби внести до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запис про скасування державної реєстрації прав та їх обтяжень від 29 січня 2014 року № 4466355, проведеної цим приватним нотаріусом як державним реєстратором прав на нерухоме майно;
7) зобовʼязати Державну реєстраційну службу України та Дубровицьке районне управління юстиції в особі Реєстраційної служби зареєструвати за територіальною громадою міста Дубровиці в особі Міськради право власності на таке майно - частину підвального приміщення готелю "Дружба" за адресою: АДРЕСА_1 відповідно до експлікації підвалу: приміщення № 1 площею 39,3 кв. м, приміщення № 2 площею 15,8 кв. м, приміщення № 3 площею 36,3 кв. м, приміщення № 23 площею 35,9 кв. м, приміщення № 24 площею 13,9 кв. м, частина приміщення № 25 (коридор) площею 10,35 кв. м, загальною площею 151,55 кв. м.
Рівненський окружний адміністративний суд ухвалою від 13 жовтня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2014 року, на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), закрив провадження у справі в стосовно позовних вимог про визнання протиправними дій Дубровицького міського голови ОСОБА_4 в частині:
- оплати послуг за договором № 60/09 на проведення незалежної оцінки від 16 вересня 2013 року, укладеним між Міськрадою та ПП "Експертбудсервіс";
- затвердження висновку про вартість майна від 18 жовтня 2013 року, складеного ПП "Експертбудсервіс";
- затвердження протоколу № 77-11/13-Н проведення аукціону від 15 листопада 2013 року;
- підписання від імені Міськради договору купівлі-продажу нерухомого майна від 29 січня 2014 року, укладеного між Міськрадою та ОСОБА_6, посвідченого приватним нотаріусом Дубровицького районного нотаріального округу Рівненської області Мелех О. П., зареєстрованого у реєстрі за № 78.
Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2014 року та постановою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 грудня 2018 року, в задоволенні решти позовних вимог (пункти 5-7) відмовлено.
Закриваючи провадження у справі щодо решти позовних вимог (пункти 1-4), суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
Депутат Дубровицької Міськради шостого скликання ОСОБА_3 подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати ухвалені цими судами ухвали щодо закриття провадження у справі в частині позовних вимог та передати справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
Скаргу мотивовано тим, що орган місцевого самоврядування (до якого відноситься і міський голова) при реалізації повноважень, визначених Законом України від 21 травня 1997 року № 280-97/ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон - № 280-97/ВР), вважається субʼєктом владних повноважень, а тому справа в частині позовних вимог, зазначених у пунктах 1-4 вимог, підлягає розгляду судом саме адміністративної юрисдикції.
Дослідивши в межах, визначених частиною першою статті 341 КАС (у редакції, чинній на час здійснення касаційного перегляду), наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час подання позову) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю субʼєкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Стаття 2 КАС (у зазначеній редакції) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших субʼєктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність субʼєктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС).
За визначенням, наведеним у пункті 2 частини першої статті 3 КАС, справа адміністративної юрисдикції (адміністративна справа) - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший субʼєкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час постановлення оскаржуваних ухвал) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у звʼязку зі здійсненням субʼєктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Крім того, необхідно врахувати правове регулювання юрисдикції адміністративних судів, передбачене чинною редакцією КАС.
Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із субʼєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у звʼязку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС у чинній редакції).
З аналізу наведених норм права вбачається, щоКАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення субʼєктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Крім того, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є субʼєкт владних повноважень.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою субʼєкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції субʼєкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Позовні вимоги (пункти 1-4) заявлено позивачем у звʼязку з протиправністю, на його думку, дій Дубровицького міського голови ОСОБА_4 під час підготовки до приватизації та приватизації нерухомого майна, що належить до комунальної власності, а саме частини підвального приміщення готелю "Дружба" загальною площею 151,55 кв.м за адресою: АДРЕСА_1, які, на думку позивача, порушують інтереси територіальної громади м. Дубровиці.
Відповідно до статті 12 Закону № 280-97/ВРсільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного обʼєднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України .
Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
Відповідно до своєї преамбули Закон України від 6 березня 1992 року № 2171-XII "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" (далі - Закон № 2171-XII) установлює правовий механізм приватизації єдиних майнових комплексів невеликих державних підприємств шляхом їх відчуження на користь одного покупця одним актом купівлі-продажу.
Способи малої приватизації встановлені в статті 3 цього Закону, відповідно до якої приватизація обʼєктів малої приватизації здійснюється шляхом: викупу; продажу на аукціоні (в тому числі за методом зниження ціни, без оголошення ціни); продажу за конкурсом з відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону (далі - конкурс).
Шляхом продажу за конкурсом може здійснюватися приватизація окремих єдиних майнових комплексів групи А та окремих обʼєктів групи Ж.
Статтею 4 Закону № 2171-XII установлено, що продавцями обʼєктів малої приватизації, що перебувають у державній та комунальній власності, є відповідно: Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва; органи приватизації, створені місцевими радами.
За змістом статті 5 Закону № 2171-XII покупцями обʼєктів малої приватизації можуть бути фізичні та юридичні особи, які визнаються покупцями відповідно до Закону України від 4 березня 1993 року № 2163-ХІІ "Про приватизацію державного майна" (далі - Закон № 2163-ХІІ).
Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Міськради (шостого скликання) від 18 січня 2011 року № 72 "Про орган приватизації Дубровицької міської ради" виконавчий комітет Дубровицької Міськради визначено її органом приватизації.
Рішенням Міськради (шостого скликання) від 11 липня 2013 року № 748 затверджено перелік нежитлових приміщень комунальної власності міста, що підлягає приватизації шляхом аукціону, згідно з додатком, відповідно до якого до переліку нежитлових приміщень комунальної власності міста, що підлягають приватизації у 2013-2014 роках, включено частину підвального приміщення готелю "Дружба" загальною площею 151,55 кв.м за адресою: АДРЕСА_1
Статтею 8 Закону № 2171-XII установлено, що з моменту прийняття рішення про приватизацію підприємства здійснюється його підготовка до приватизації.
Підготовка обʼєкта малої приватизації до продажу здійснюється органами приватизації, які:
встановлюють ціну продажу обʼєкта, що підлягає приватизації шляхом викупу, або початкову ціну обʼєкта на аукціоні за конкурсом з урахуванням результатів оцінки обʼєкта, проведеної відповідно до методики оцінки майна, затвердженої Кабінетом Міністрів України;
готують та публікують інформацію про обʼєкти малої приватизації у відповідних інформаційних бюлетенях та місцевій пресі, інших друкованих виданнях, визначених органами приватизації;
проводять у разі необхідності реорганізацію або ліквідацію державного підприємства;
замовляють у разі потреби проведення екологічного аудиту;
замовляють проведення робіт із землеустрою.
Для забезпечення виконання зазначених функцій органи приватизації можуть залучати відповідні організації та спеціалістів у порядку і на умовах, що встановлюються Фондом державного майна України.
Відповідно до статті 9 Закону № 2171-XII за рішенням органів приватизації проводиться інвентаризація майна обʼєкта малої приватизації в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, та оцінка такого обʼєкта відповідно до методики оцінки майна, затвердженої Кабінетом Міністрів України.
Ціна продажу обʼєкта, що підлягає приватизації шляхом викупу, та початкова ціна обʼєкта малої приватизації на аукціоні або за конкурсом встановлюється на підставі результатів його оцінки. Правові засади здійснення оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності в Україні, її державного та громадського регулювання, забезпечення створення системи незалежної оцінки майна з метою захисту законних інтересів держави та інших субʼєктів правовідносин у питаннях оцінки майна, майнових прав та використання її результатів визначені Законом України від 12 липня 2001 року № 2658-III "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні", зі змінами та доповненнями (далі - Закон № 2658-III).