П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 804/13208/15
Провадження № 11-1247апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області (далі - Держфінінспекція в Дніпропетровській області) на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2015 року (суддя Златін С. В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року (у складі колегії суддів Головко О. В., Суховарова А. В., Ясенової Т. І.) у справі за позовом Держфінінспекції в Дніпропетровській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Естрея" (далі - ТОВ "Естрея") про стягнення заборгованості,
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2015 року Держфінінспекція в Дніпропетровській областізвернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до ТОВ "Естрея", у якому просила стягнути на користь державного бюджету завдані відповідачем збитки у розмір 16 тис. 546 грн 89 коп.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 21 жовтня 2015 року відмовив у задоволенні позову.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 10 березня 2016 року скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент постановлення цієї ухвали), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Позивачу розʼяснено, що спірні правовідносини регламентовані нормами Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Не погодившись із такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у квітні 2016 року Держфінінспекція в Дніпропетровській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просила скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2015 рокута ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 рокуі прийняти нове рішення про задоволення позову.
Обґрунтовуючи позицію в касаційній скарзі, позивач, серед іншого, вказав, що органи державного фінансового контролю під час здійснення своїх повноважень діють як субʼєкти владних повноважень, а цей спір про стягнення коштів стосується реалізації компетенції Держфінінспекції у сфері управління, як субʼєкта владних повноважень.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 06 квітня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII "Перехідні положення" КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 17 жовтня 2018 року згадану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судові рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
З установлених судами обставин справи вбачається, що 04 вересня 2013 року між Лозуватською сільською радою Криворізького району Дніпропетровської області (далі - Лозуватська сільська рада) та ТОВ "Естрея"укладено договір про виконання робіт на капітальний ремонт приміщення початкової школи-садочку.
Цим договором передбачено, що загальна вартість замовлених робіт становить 21 тис. 273 грн 93 грн., а їх оплата здійснюється протягом трьох календарних днів на підставі актів приймання-передачі виконаних робіт.
У період з 01 січня 2013 року по 01 березня 2014 року Держфінінспекція в Дніпропетровській області провела позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Лозуватської сільської ради та виявила порушення, які задокументовано в акті ревізії від 05 грудня 2014 року
№ 850-38/141.
За результатами проведеної ревізії встановлено недоотримання державним бюджетом коштів на суму 16 тис. 546 грн 89 коп. у звʼязку із завищенням вартості проектних робіт з капітального ремонту приміщення початкової школи-садочку та вказано, що зазначене порушення допущено головою Лозуватської сільської ради Арєʼфєвим В. Я., яким підписано акти приймання - передачі робіт із завищеною вартістю.
З метою усунення виявлених порушень Держфінінспекція у Дніпропетровській області звернулася до суду з цим адміністративним позовом, в якому просила стягнути на користь державного бюджету завдані відповідачем збитки в розмірі 16 тис. 546 грн 89 коп.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Пунктами 1 і 7 ч. 1 ст. 3 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший субʼєкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; а субʼєктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший субʼєкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
У ч. 1 та п. 5 ч. 2 ст. 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у звʼязку зі здійсненням субʼєктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також на публічно-правові спори за зверненням субʼєкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Публічно-правовий спір має особливий субʼєктний склад. Участь субʼєкта владних повноважень є обовʼязковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі субʼєкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Для звернення до адміністративного суду субʼєкт владних повноважень, як позивач, має відповідати основним умовам, а саме: має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, а підстави для звернення мають бути визначені виключно законом із вказівкою на предмет звернення.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення) № 499/2011).
Відповідно до ст. 1 Закону № 2939-XIIздійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція) відповідно до п. 1 Положення є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, обʼєднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (п. 7 Положення).
Згідно ч. 1, 2 ст. 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобовʼязань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообовʼязкового державного соціального страхування, бюджетних установах і субʼєктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообовʼязкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю субʼєктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.