ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 921/158/18
Провадження № 12-28гс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачаКібенко О. Р.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 (далі - ФОП ОСОБА_3)
на рішення Господарського суду Тернопільської області від 30 липня 2018 року, ухвалене суддею Шумським І. П.,
та постанову Західного апеляційного господарського суду від 19 грудня 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі Дубник О.П., Зварич О. В., ОСОБА_6,
у справі Господарського суду Тернопільської області
за позовомФОП ОСОБА_3
до Теребовлянської міської ради Тернопільської області (далі - Міськрада)
про визнання дій незаконними, договору оренди укладеним.
Історія справи
Короткий зміст та підстави позовних вимог
1. 08 травня 2018 року ФОП ОСОБА_3 звернулася до Господарського суду Тернопільської області з позовом до Міськради про:
- визнання незаконними (протиправними) дій стосовно незатвердження проекту землеустрою щодо відведення їй земельної ділянки в оренду терміном на 5 років для обслуговування нежитлової будівлі кладової в межах населеного пункту - м. Теребовлі на вул. Шевченка, 5а;
- визнання укладеним у редакції позивача договору оренди від 16 березня 2018 року земельної ділянки площею 0,0051 га на АДРЕСА_1 для обслуговування нежитлової будівлі кладової.
2. Позов мотивовано тим, що ОСОБА_3 є власником нежитлової будівлі (кладової) на АДРЕСА_1 Рішенням Теребовлянської міської ради № 1550 від 25 вересня 2013 року їй надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду терміном на 5 років для обслуговування нежитлової будівлі площею 0,0034 га, тобто лише під будівлею, без урахування площі, необхідної для її обслуговування, для комерційного використання. Однак у постанові Львівського апеляційного господарського суду від 30 березня 2016 року у справі № 921/43/15-г/6, яка набрала законної сили та має преюдиційне значення, суд дійшов висновку, що площа земельної ділянки для відведення в оренду ФОП ОСОБА_3 повинна складати 0,0051 га. Тому позивач замовив виготовлення проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки площею 0,0051 га в оренду терміном на 5 років для обслуговування нежитлової будівлі. Відповідність зазначеного проекту землеустрою вимогам чинного законодавства встановлена висновком експерта державної експертизи про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Однак Міськрада проекту землеустрою не затвердила, договору оренди з позивачем не уклала.
3. У відзиві на позовну заяву відповідач посилався на те, що спір щодо оскарження дій субʼєкта владних повноважень підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства. Стверджував про відсутність рішень Міськради про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою та надання земельної ділянки у користування.
Фактичні обставини справи, установлені судами
4. На підставі рішення Міськради від 27 червня 2006 року № 151 ОСОБА_3 видано свідоцтво від 01 вересня 2006 року про право власності на нежитлове приміщення (кладову) на АДРЕСА_1 (далі - кладова).
5. 14 серпня 2013 року ФОП ОСОБА_3 звернулася до Міськради із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди для обслуговування кладової.
6. Міськрада рішенням від 30 серпня 2013 року №1512 доручила постійній комісії ради з питань землекористування вивчити питання про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
7. На засіданні зазначеної комісії 25 вересня 2013 року ФОП ОСОБА_3 просила загальну площу земельної ділянки встановити в розмірі 0,0051 га. Натомість комісія рекомендувала надати заявниці дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 0,0034 га.
8. Міськрада рішенням від 25 вересня 2013 року № 1550 "Про надання дозволу складання проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в АДРЕСА_1, в оренду ФОП ОСОБА_3" надала дозвіл ФОП ОСОБА_3 І на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0034 га в оренду терміном на 5 років за рахунок земель житлової та громадської забудови, угіддя землі (для комерційного використання).
9. Теребовлянським районним комунальним підприємством "Архпроектсервіс" 13 жовтня 2013 року виготовлено розрахунок потреби земельної ділянки для будівництва та обслуговування приміщення, відповідно до якого вся площа ділянки складає 0,0051 га, з якої площа забудови 0,0034 га, площа замощення 0,0017 га.
10. ФОП ОСОБА_3 звернулася до Господарського суду Тернопільської області з позовом до Міськради про визнання недійсним рішення від 25 вересня 2013 року № 1550 в частині визначення площі земельної ділянки.
11. Львівський апеляційний господарський суд постановою від 30 березня 2016 року у справі № 921/43/15-г/6 визнав недійсним зазначене рішення Міськради в частині визначення розміру земельної ділянки площею 0,0034 га для обслуговування кладової. Суд послався на те, що Міськрада всупереч приписам чинного законодавства України не врахувала площі, необхідної для обслуговування кладової, що перебуває у власності позивача, що призвело до прийняття в цій частині незаконного рішення та порушення його прав на користування земельною ділянкою площею 0,0051 га.
12. ФОП ОСОБА_3 замовила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0051 га в оренду терміном на 5 років для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (кладової), який виготовлено у 2017 році Приватним підприємством "Оцінювач".
13. Матеріали проекту землеустрою засвідчені (погоджені) начальником відділу Держгеокадастру у Теребовлянському районі, а також містять висновок експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Київській області про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
14. Листом № 02-26/48 від 15 січня 2018 року Міськрада повідомила позивача про те, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду терміном на 5 років для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (кладової) буде погоджено після прийняття нового рішення черговою сесією Міськради, яким буде визначено розмір земельної ділянки.
15. Листом № 02-26/122 від 05 лютого 2018 року Міськрада повідомила позивача про те, що питання внесення змін до рішення від 25 вересня 2013 року № 1550 "Про надання дозволу складання проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в АДРЕСА_1, в оренду ФОП ОСОБА_3" в частині зміни площі земельної ділянки із 0,0032 га на 0,0051 га внесено для розгляду сесією Міськради 02 лютого 2018 року, однак за наслідками голосування рішення не прийнято.
16. 21 лютого 2018 року позивач звернувся до Міськради із заявою про видачу копії рішення про погодження або відмову у погодженні проекту землеустрою, а 16 березня 2018 року надіслав на адресу відповідача два примірники проекту договору оренди землі від 16 березня 2018 року.
17. Міськрада листом від 23 березня 2018 року № 536/02-18 послалася на те, що зазначений проект договору не відповідає вимогам Закону України "Про оренду землі" та положенням Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а також вказала, що договір оренди є укладеним, якщо сторони в належній формі досягли згоди з його усіх істотних умов.
18. Вважаючи неправомірною бездіяльність Міськради, яка полягає у незатвердженні проекту землеустрою щодо відведення у користування позивача земельної ділянки площею 0,0051 га, необхідної для обслуговування кладової, що належить йому на праві власності, а також у ненаданні згоди відповідача на укладення договору оренди, ФОП ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом у цій справі.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
19. Господарський суд Тернопільської області рішенням від 30 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 19 грудня 2018 року, на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) закрив провадження у справі в частині позовної вимоги про визнання незаконними (протиправними) дій Міськради щодо незатвердження проекту землеустрою; в задоволенні позову в частині визнання укладеним у редакції позивача договору оренди відмовив.
20. Суди першої та апеляційної інстанцій послались на те, що дії місцевих рад та інших уповноважених на це органів щодо затвердження проекту землеустрою вчиняються ними на виконання своїх управлінських функцій і відповідні спори належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. Натомість предʼявлення вимоги про визнання договору оренди укладеним є передчасним з огляду на відсутність відповідного рішення органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у користування.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
21. 24 січня 2019 року ФОП ОСОБА_3 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування судових рішень попередніх інстанцій та про направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
22. Скаржник вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір про визнання незаконними (протиправними) дій Міськради щодо незатвердження проекту землеустрою підлягає вирішенню в адміністративних судах. Зазначає, що позовні вимоги спрямовані на захист майнового права на конкретну земельну ділянку, що вже перебуває у користуванні з огляду на розташування на ній належного йому обʼєкта приватної власності (нежитлової будівлі). Метою предʼявлення позову є одержання в оренду земельної ділянки, необхідної для обслуговування будівлі, а тому захист порушеного права має здійснюватися в порядку господарського судочинства.
Доводи інших учасників справи
23. Міськрада надала відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Зазначає, що суди дійшли правильних висновків про те, що дії місцевих рад щодо затвердження проекту землеустрою вчиняються ними на виконання управлінських функцій і відповідні спори підлягають вирішенню адміністративними судами. Також вважає, що суди правильно послались на те, що суд не наділений повноваженнями щодо вирішення питань, віднесених до виключної компетенції органів, яким за законом надано право надавати землі у користування.
Рух касаційної скарги
24. Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду ухвалою від 08 лютого 2019 року відкрила касаційне провадженнята на підставі частини шостої статті 302 ГПК України передала справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки судові рішення оскаржуються з підстав порушення правил предметної та субʼєктної юрисдикції.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Розглядаючи справу в частині позовних вимог про визнання незаконними (протиправними) дій стосовно незатвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
26. ВеликаПалата Верховного Суду не погоджується з наведеними висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
27. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є субʼєктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
28. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку субʼєктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)).
29. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із субʼєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
30. У пункті 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що субʼєктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший субʼєкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
31. Водночас є помилковим поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є субʼєкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення субʼєктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.
32. Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою субʼєкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції субʼєкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
33. Натомість приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило, майнового) конкретного субʼєкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії субʼєктів владних повноважень.