ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Саприкіної І.В.
на постанову від 13 лютого 2019 року у справі № 817/3395/18 (провадження
№ 11-1346апп18)
за позовом Рівненської міської ради (далі - Міськрада) до державного реєстратора відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Рівненського міського управління юстиції Рівненської області Данилевич Ірини Євгеніївни (далі - державний реєстратор), третя особа - ОСОБА_4, про скасування рішення про державну реєстрацію
Короткий виклад історії справи
У грудні 2015 року Міськрада звернулася до суду з позовом до державного реєстратора, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_4, про скасування рішення про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 9 листопада 2015 року державний реєстратор прийняв рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 25956542, яким за ОСОБА_4 зареєстровано право власності на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_1 площею 0,0914 га з цільовим призначенням - для індивідуального садівництва, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 (далі - Спірна земельна ділянка). Позивач зазначив, що державна реєстрація права приватної власності на спірну земельну ділянку здійснена з порушенням норм чинного законодавства, оскільки проводилася на підставі сфальсифікованого рішення Міськради. Не погодившись із таким рішенням, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Суди встановили такі фактичні обставини справи.
ОСОБА_4 подав державному реєстратору заяву про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № 14132666 з метою державної реєстрації права власності на Спірну земельну ділянку. До заяви долучено копію рішення Міськради від 6 жовтня 2015 року № 5915 «Про затвердження проекту землеустрою та передачу безоплатно у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1» (далі - рішення Міськради № 5915), витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 30 вересня 2015 року НВ № 5601702712015, копію паспорта громадянина України, копію ідентифікаційного номера, квитанції про сплату державного мита та надання інформації.
Відповідно до інформації з Державного реєстру прав на нерухоме майно, Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна станом на 9 листопада 2015 року відомостей щодо Спірної земельної ділянки, немає.
Розглянувши заяву ОСОБА_4 про державну реєстрацію права власності на Спірну земельну ділянку та документи, подані для державної реєстрації, 9 листопада 2015 року державний реєстратор прийняв рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № 25956542 та видав свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 47189906.
Оскільки долучене до заяви про державну реєстрацію права власності на Спірну земельну ділянку рішення Міськради № 5915 містить, на думку позивача, ознаки підробки, він вважає, що оскаржуване рішення державного реєстратора підлягає скасуванню.
Рівненський окружний адміністративний суд ухвалою від 14 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій; далі - КАС).
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, посилаючись на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду України від 29 березня 2016 року № 21-5430а15, зазначив, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки оспорення рішення, дій чи бездіяльності відповідача після оформлення права власності на спірну земельну ділянку передбачає наявність цивільного спору про право власності на неї, а відтак і захищати свої права та інтереси особи повинні у спосіб, визначений у статті 16 Цивільного кодексу України (чинного на час виникнення спірних правовідносин; далі - ЦК), та відповідно до статті 15 Цивільного процесуального кодексу України.
Міськрада подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвали судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції для розгляду. Обґрунтовуючи безпідставність закриття провадження у справі, позивач стверджує, що у справі відсутній спір про право, та наводить доводи про наявність підстав для скасування рішення державного реєстратора, оскільки Міськрада не ухвалювала рішення щодо Спірної земельної ділянки, право на яке зареєстровано державним реєстратором, а також про те, що реєстрація відбулася на підставі сфальшованого рішення Міськради.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року касаційну скаргу Міськради залишено без задоволення, ухвали Рівненського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року та Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року - без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду підтримала висновок судів першої та апеляційної інстанцій та зазначила, що рішення суб'єкта владних повноважень, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у відповідної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права (наприклад, права власності на об'єкт нерухомості), що виникло у певного суб'єкта в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
Позивач посилається на відсутність у цій справі спору про право, однак з установлених судами обставин справи вбачається, що на підставі оскаржуваного рішення державного реєстратора ОСОБА_4 отримав свідоцтво про право власності на спірну земельну ділянку, запис про таке право внесено до Реєстру прав власності на нерухоме майно.
Таким чином, у результаті та на підставі оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень в особи виникло речове право на Спірну земельну ділянку, тому цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час ухвалення судами оскаржуваних рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Згідно із частиною першою статті 3 КАС (у зазначеній редакції) справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Відповідно до частини першої Перейти до повного тексту