П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
14 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/789/18
Провадження № 11-1464заі18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_3
представник відповідача (Вищої ради правосуддя) - Цуцкірідзе І. Л.,
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Вищої ради правосуддя про визнання протиправними та скасування рішень
за апеляційною скаргою ОСОБА_3 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2018 року (судді Желтобрюх І. Л., Бевзенко В. М., Білоус О. В., Данилевич Н. А., Стрелець Т. Г.),
У С Т А Н О В И Л А :
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 21 вересня 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом, у якому просив скасувати: рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісія, КДКП) від 28 лютого 2018 року № 96дп-18; рішення Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) від 12 липня 2018 року № 2263/0/15-18.
2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що рішення ВРП не містить посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків. Вважає, що перевірку було проведено упереджено, необʼєктивно, без використання передбачених законом перевірочних дій, без установлення обставин, що мають значення для прийняття рішення про наявність у його діях дисциплінарного проступку. На його думку, дисциплінарне провадження було невиправдано тривалим, висновки Комісії про існування обставин позаслужбових стосунків є безпідставними, не підтверджені доказами, а ґрунтуються на припущеннях, пояснення позивача були проігноровані та не взяті до уваги.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 15 листопада 2018 року у задоволенні позову відмовив повністю.
4. Свої висновки суд мотивував тим, що оскаржувані рішення є законними та обґрунтованими і правових підстав для їх скасування немає. Зокрема, суд установив, що Комісія дотрималася порядку дисциплінарного провадження та врахувала всі фактичні обставини, які мали значення для вирішення питання про накладення дисциплінарного стягнення. У свою чергу ВРП, переглядаючи це рішення Комісії, надала оцінку всім доводам скаржника та обґрунтувала мотиви, з яких залишила зазначене рішення без змін.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
5. В апеляційній скарзі позивач порушує питання про скасування рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2018 року та ухвалення нового рішення - про задоволення позову. Скаржник вважає судове рішення незаконним і необґрунтованим, посилається на порушення судом засад змагальності сторін, свободи надання доказів і доведення перед судом їх переконливості. Зазначає, що суд не дослідив наявних у справі письмових доказів та не навів у своєму рішенні спростувань кожного із зазначених у позовній заяві доводів.
Позиція учасників справи
6. Комісія подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просила залишити скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. Вважає правильним висновок суду попередньої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову ОСОБА_3, водночас доводи апелянта, на переконання Комісії, є необґрунтованими, спростовуються наявними у справі матеріалами та змістом оскаржуваних рішень.
7. ВРП у своєму відзиві на апеляційну скаргу також просить залишити рішення суду попередньої інстанції без змін, вважаючи наведені в апеляційній скарзі доводи безпідставними та невмотивованими.
8. У судовому засіданні позивач підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з наведених у ній мотивів.
9. Представник відповідача ВРП у судовому засіданні просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_3 та залишити рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2018 року без змін.
Рух апеляційної скарги
10. ВеликаПалата Верховного Суду ухвалами від 26 грудня 2018 року та 22 січня 2019 року відкрила провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_3 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2018 року та призначила її до розгляду в судовому засіданні на 14 березня 2019 року.
Обставини справи
11. Наказом прокурора Харківської області від 14 грудня 2015 року ОСОБА_3 призначено на посаду прокурора Близнюківського відділу Лозівської місцевої прокуратури Харківської області.
12. 01 листопада 2017 року до Комісії надійшла дисциплінарна скарга прокурора Харківської області ОСОБА_6 про вчинення прокурором ОСОБА_3. дисциплінарного проступку, зокрема про те, що він вступив у позаслужбові стосунки з обвинуваченим у кримінальному провадженні № 12015220380001771 ОСОБА_5 та неодноразово спілкувався з ним щодо можливості помʼякшення покарання.
13. Щодо прокурора було проведено службове розслідування, під час якого встановлено, що ОСОБА_3 входив до групи прокурорів та здійснював процесуальне керівництво у кримінальному провадженні № 12015220380001771, розпочатому за фактом вчинення ОСОБА_5 кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 121 Кримінального кодексу України (далі КК).
14. 17 січня 2017 року ОСОБА_5 звернувся до Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України із заявою про незаконні дії прокурора Близнюківського відділу Лозівської місцевої прокуратури ОСОБА_3, у звʼязку із чим Генеральною прокуратурою внесено відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань № 42017000000000089 від 17 січня 2017 року за частиною третьою статті 368 КК.
15. Відповідно до наданих ОСОБА_5 під час службової перевірки пояснень він не менше 20 разів спілкувався з прокурором ОСОБА_3., ці зустрічі не були повʼязані з проведенням процесуальних дій та відбувалися з ініціативи прокурора. Під час зустрічей ОСОБА_3 за свою допомогу пропонував ОСОБА_5 передати йому 10 тисяч доларів США. Однак під час однієї з наступних зустрічей повідомив, що питання щодо винесення вироку, не повʼязаного з реальною мірою покарання, можна вирішити за 5 тисяч доларів США. Обговорення питання грошей, а також питання про домовленість з регіональною прокуратурою відбувалося неодноразово. У своїх поясненнях ОСОБА_3 підтвердив факт таких розмов, а також ту обставину, що не повідомив керівництво прокуратури про позаслужбове спілкування з підозрюваним ОСОБА_5, оскільки не бажав розкривати його зміст.
16. Рішенням голови Комісії від 06 листопада 2017 року відкрито дисциплінарне провадження № 11/2/4-756дс-234дп-17 щодо прокурора ОСОБА_3
17. 29 грудня 2017 року членом Комісії складено висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях прокурора.
18. Розглянувши цей висновок, Комісія ухвалила рішення від 28 лютого 2018 року № 96-дп18 "Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Близнюківського відділу Лозівської місцевої прокуратури Харківської області ОСОБА_3", яким застосувала до прокурора дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
19. Рішення мотивоване тим, що ОСОБА_3 вчинив дисциплінарний проступок, а саме одноразове грубе порушення правил прокурорської етики, що стало підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності згідно з пунктом 6 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру".
20. Порушення норм прокурорської етики, за висновком Комісії, виявилися у встановлених під час дисциплінарного провадження фактах позаслужбових відносин прокурора з обвинувачуваним ОСОБА_5 у кримінальному провадженні, в якому прокурор здійснював процесуальне керівництво, та веденні перемовин з метою досягнення домовленостей щодо вирішення питання за певну винагороду. Комісія дійшла висновку про умисну форму вини у вчиненні прокурором дисциплінарного проступку.
21. Застосовуючи дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури, Комісія вважала, що воно відповідає характеру вчиненого. На її переконання, допущення подібної поведінки підриває авторитет самого прокурора, органів прокуратури і держави в цілому, оскільки прокурори при здійсненні своїх повноважень представляють державу.
22. ОСОБА_3 оскаржив рішення Комісії від 28 лютого 2018 року № 96-дп18 до ВРП.
23. ВРП своїм рішенням від 12 липня 2018 року залишила без змін зазначене рішення Комісії про притягнення прокурора ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності. При цьому ВРП відзначила неправомірність використання Комісією матеріалів негласних слідчих (розшукових) дій та недопустимість доказів, отриманих у результаті цих дій, однак, беручи до уваги інші наявні у матеріалах дисциплінарного провадження докази, погодилася з висновком КДКП про існування фактів позаслужбових стосунків ОСОБА_3 з обвинуваченим ОСОБА_5 та наявність у діях прокурора складу дисциплінарного проступку, який має характер грубого порушення.
24. Вважаючи зазначені рішення Комісії та ВРП незаконними, позивач оскаржив їх до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
25. За правилами пункту 6 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру" прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстави систематичного або одноразового грубого порушення правил прокурорської етики.
26. Згідно зі статтею 44 цього ж Закону дисциплінарне провадження здійснюється Комісією.
27. Відповідно до частин четвертої, десятої статті 46 Закону України "Про прокуратуру" після відкриття дисциплінарного провадження член КДКП проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена КДКП за результатами перевірки.
28. Член КДКП за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член Комісії встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена КДКП щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.
29. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Комісії заслуховуються пояснення члена КДКП, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і, в разі необхідності, інших осіб (частина пʼята статті 47 Закону України "Про прокуратуру").
30. Порядок прийняття Комісією рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора передбачений статтею 48 Закону України "Про прокуратуру".
31. Так, Комісія приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу. Перед прийняттям рішення Комісія за відсутності прокурора, стосовно якого здійснюється провадження, і запрошених осіб обговорює результати розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора.
32. Член Комісії, який проводив перевірку та готував висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора, не має права брати участі в голосуванні при прийнятті рішення за результатами розгляду зазначеного висновку та бути присутнім під час проведення такого голосування.
33. Під час прийняття рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
34. Рішення Комісії викладається в письмовій формі, підписується головуючим і її членами, які брали участь у розгляді висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, і оголошується на засіданні цього органу. Рішення у дисциплінарному провадженні має містити: 1) прізвище, імʼя, по батькові та посаду прокурора, який притягається до дисциплінарної відповідальності; 2) обставини, встановлені під час здійснення провадження; 3) мотиви, з яких Комісія ухвалила рішення; 4) суть рішення за наслідками розгляду із зазначенням виду дисциплінарного стягнення в разі його накладення; 5) порядок і строк оскарження рішення (частини перша - третя, шоста статті 48 Закону).
35. Відповідно до частини першої статті 49 Закону України "Про прокуратуру" на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.
36. Прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до ВРП протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення (частина перша статті 50 цього Закону).
37. Порядок розгляду ВРП скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора визначений статтею 53 Закону України "Про Вищу раду правосуддя".
38. За змістом цієї норми скарга на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора розглядається ВРП у пленарному складі в порядку, визначеному статтею 49 цього Закону для розгляду дисциплінарної справи щодо судді.
39. ВРП розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора не пізніше шістдесяти днів з дня їх надходження. Цей строк може бути продовжений ВРП не більше ніж на шістдесят днів у разі потреби додаткової перевірки обставин та (або) матеріалів справи.
40. За результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора ВРП має право: 1) скасувати повністю рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та закрити дисциплінарне провадження; 2) скасувати частково рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення; 3) скасувати повністю або частково рішення відповідного органу про відмову в притягненні до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення; 4) змінити рішення відповідного органу, застосувавши інший вид дисциплінарного стягнення; 5) залишити рішення відповідного органу без змін.
41. Копія рішення ВРП, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, у семиденний строк з дня його ухвалення вручається чи надсилається прокурору або його представнику (частини третя шоста статті 53 "Про Вищу раду правосуддя").
42. За правилами статті 54 цього ж Закону рішення ВРП за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад ВРП, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати; 2) рішення не підписано будь-ким зі складу членів ВРП, які брали участь у його ухваленні; 3) прокурор не був належним чином повідомлений про засідання ВРП, якщо було ухвалено будь-яке з рішень, визначених пунктами 2-5 частини пʼятої статті 53 цього Закону; 4) рішення не містить посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності прокурора та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків.
43. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди при розгляді справ застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція)та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.
44. Згідно з практикою ЄСПЛ "навіть у разі, коли судовий орган, що виносить рішення у спорах щодо "прав та обовʼязків цивільного характеру", у певному відношенні не відповідає пункту 1 статті 6 Конвенції, порушення Конвенції не констатується за умови, якщо провадження у вищезазначеному органі "згодом є предметом контролю, здійснюваного судовим органом, що має повну юрисдикцію та насправді забезпечує гарантії пункту 1 статті 6 Конвенції". У межах скарги за статтею 6 Конвенції для того, щоб визначити, чи мав суд другої інстанції "повну юрисдикцію" або чи забезпечував "достатність перегляду" для виправлення відсутності незалежності в суді першої інстанції, необхідно врахувати такі чинники, як предмет оскаржуваного рішення, спосіб, у який було винесено рішення, та зміст спору, включаючи бажані та дійсні підстави для оскарження (рішення ЄСПЛ від 09 січня 2013 року у справі "Олександр Волков проти України", пункт 123).
45. Можливість оскаржити рішення по суті є важливим запобіжником незалежності системи прокуратури в цілому. Переглядаючи рішення КДКП про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності або рішення ВРП, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення КДКП про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, Верховний Суд у складі колегії Касаційного адміністративного суду забезпечує гарантії пункту 1 статті 6 Конвенції та є визначеним статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) судовим органом, який має повну юрисдикцію щодо розгляду скарг на рішення ВРП, зокрема на її рішення про залишення без змін рішень дисциплінарного органу прокуратури про притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
46. Так, предметом оскаржуваного рішення ВРП було рішення КДКП від 28 лютого 2018 року № 96дп-18 про притягнення прокурора ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
47. Підстави для оскарження рішення ВРП, наведені у скарзі ОСОБА_3, свідчать про наявність у Верховного Суду у складі колегії Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції повної юрисдикції щодо розгляду скарг.
Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду, рішення якого переглядається
48. Касаційний адміністративний суду у складі Верховного Суду, залишаючи без змін оскаржувані позивачем рішення ВРП та дисциплінарного органу прокуратури, погодився з їхніми висновками про наявність у діях прокурора ОСОБА_3 складу дисциплінарного проступку. Водночас позивач стверджує про необґрунтованість такого висновку, посилається на недоведеність обставин вчинення ним дій, які стали підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.
49. ВеликаПалата Верховного Суду з цього приводу зазначає таке.
50. Згідно з пунктами 2, 4, 10 частини першої статті 3 Закону України "Про прокуратуру" діяльність прокуратури ґрунтується на засадах законності, справедливості, неупередженості та обʼєктивності; презумпції невинуватості; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.
51. За пунктами 3, 4 частини четвертої статті 19 цього Закону прокурор зобовʼязаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
52. У розділі ІІІ Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, схваленого Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 28 листопада 2012 року та затвердженого наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 123 (у редакції, чинній на час вчинення ОСОБА_3 дій, що стали підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності) визначені вимоги до позаслужбової поведінки прокурора.
53. Згідно зі статтею 18 цього Кодексу працівник прокуратури не має права використовувати своє службове становище в особистих інтересах або в інтересах інших осіб. У разі явного порушення закону, очевидцем якого став працівник прокуратури, він вживає усіх можливих, передбачених законодавством заходів для припинення протиправних дій та притягнення винних осіб до відповідальності. Працівнику прокуратури слід уникати особистих звʼязків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і обʼєктивність виконання професійних обовʼязків, скомпрометувати високе звання працівника прокуратури, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс. Поза службою поводити себе коректно і пристойно. При зʼясуванні будь-яких обставин з представниками правоохоронних і контролюючих органів не використовувати свій службовий статус, у тому числі посвідчення працівника прокуратури з метою ухилення від відповідальності.
54. Під час дисциплінарного провадження було зʼясовано, що прокурор ОСОБА_3 мав неодноразові позаслужбові зустрічі з обвинуваченим ОСОБА_5 у кримінальному провадженні, в якому прокурор здійснював процесуальне керівництво, вів з ним позапроцесуальні перемовини, чим допустив грубе порушення правил прокурорської етики та завдав шкоди авторитету прокуратури.
55. Зазначені обставини, за висновком Комісії, з якою погодилася ВРП, свідчать саме про грубе порушення правил прокурорської етики, оскільки проігноровані ОСОБА_3 етичні норми є основоположними нормами поведінки прокурора. Допущення подібної поведінки підриває авторитет самого прокурора, органів прокуратури і держави в цілому, оскільки прокурори при здійсненні своїх повноважень представляють державу. Такі дії мають своїм наслідком зростання обурення в суспільстві діями органів влади, провокують соціальні конфлікти.
56. Такий висновок Комісії ґрунтується на досліджених нею обставинах події, зафіксованих у дисциплінарному провадженні, що відбувалися у присутності прокурора, яким з посиланням на закон надано мотивовану правову оцінку. Відповідно поведінка прокурора ОСОБА_3 була обґрунтовано кваліфікована як одноразове грубе порушення прокурорської етики.
57. Позивач стверджує про недоведеність належними і допустимими доказами фактів його зустрічей та позаслужбового спілкування з обвинуваченим ОСОБА_5, покладених в основу висновків Комісії та ВРП стосовно грубого порушення ним правил прокурорської етики, вважає, що їхні посилання на ці обставини ґрунтуються на припущеннях.
58. ВеликаПалата Верховного Суду оцінює такі доводи позивача критично та погоджується з висновком суду попередньої інстанції стосовно того, що дослідженими як у ході дисциплінарного провадження, так і під час перегляду ВРП рішення Комісії доказами, поза всяким сумнівом, підтверджуються установлені Комісією обставини щодо фактів позаслужбового спілкування прокурора ОСОБА_3 з обвинуваченим ОСОБА_5, ведення прокурором перемовин з метою досягнення домовленостей щодо вирішення питання за певну винагороду. Такими доказами, серед інших, є письмові пояснення ОСОБА_3, скріплені його особистим підписом, надані ним під час службової перевірки та в ході дисциплінарного провадження, а також письмові пояснення ОСОБА_5