ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 906/920/16
Провадження № 12-215гс18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідачаКібенкоО. Р.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання Черненка О. В.,
представників учасників справи:
прокурора Генеральної прокуратури України - Рудак О. В.
Товариства з обмеженою відповідальністю "Домінвест" - Балана В. В.
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області (далі - прокурор)
на рішення Господарського суду Житомирської області від 14 грудня 2017 року, ухвалене суддею Маріщенко Л. О.,
та постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 07 червня 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі Гудак А. В., Філіпової Т. Л., Василишина А. Р.,
у справіГосподарського суду Житомирської області
за позовом прокурора в інтересах держави в особі:
1. Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області (далі - Інспекція);
2. Житомирської обласної державної адміністрації (далі - Облдержадміністрація);
3. Державного підприємства "Житомирське лісове господарство" (далі - ДП "Житомирське лісове господарство");
4. Житомирського обласного управління лісового та мисливського господарства (далі - Управління)
до відповідачів:
1. Житомирської районної державної адміністрації (далі - Райдержадміністрація);
2. Оліївської сільської ради Житомирського району, яка є правонаступником Камʼянської сільської ради Житомирського району (далі - Сільрада);
3. Товариства з обмеженою відповідальністю "Домінвест" (далі - ТОВ "Домінвест")
про визнання незаконними та скасування розпоряджень і рішень, визнання недійсним акта.
Історія справи
Короткий зміст та підстави позовних вимог
1. У вересні 2016 року прокурор звернувся до Господарського суду Житомирської області в інтересах держави в особі Інспекції, Облдержадміністрації, ДП "Житомирське лісове господарство", Управління з позовом до Райдержадміністрації, Сільради, ТОВ "Домінвест" про:
- визнання незаконним та скасування розпоряджень Райдержадміністрації від 08 червня 2007 року № 544 "Про створення державної приймальної комісії" та від 13 серпня 2007 року № 791 "Про затвердження актів державної приймальної комісії" (далі - розпорядження № 544, 791);
- визнання недійсним акта державної приймальної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом обʼєкта - Спортивно-оздоровчого комплексу "У Петровича" від 27 липня 2007 року (далі - Акт);
- визнання незаконним та скасування рішення виконавчого комітету Сільради від 20 вересня 2007 року № 147 "Про надання погодження на виготовлення свідоцтва про право власності на майно" (далі - рішення № 147).
2. У подальшому прокурор доповнив позовні вимоги та просив визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Сільради від 19 квітня 2007 року № 64 "Про надання погодження на будівництво спортивно-оздоровчого комплексу" (далі - рішення № 64).
3. На обґрунтування позовних вимог прокурор посилався на результати перевірки, проведеної у 2012 році Прокуратурою Житомирського району, положення Закону України "Про оренду державного та комунального майна" та Національного стандарту № 1 "Загальні засади оцінки майна і майнових прав", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2003 року № 1440, і стверджував, що Спортивно-оздоровчий комплекс "У Петровича" (на даний час - "Чудодієво", далі - Комплекс) спроектовано та побудовано як цілісний обʼєкт, що фактично розташований на території Житомирського та Черняхівського районів Житомирської області.
4. Мотивуючи свої вимоги статтями 1, 6, 7 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та Порядком прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом обʼєктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2004 року № 1243 (чинного на день прийняття оскаржуваних розпоряджень), прокурор зазначав, що закінчений будівництвом Комплекс розташовано на території двох районів як єдине ціле, а тому приймати розпорядження про утворення державної приймальної комісії та затверджувати акт такої комісії повинна була Облдержадміністрація. Тобто Райдержадміністрація перевищила свої повноваження, а тому оспорювані розпорядження № 544, 791 підлягають визнанню незаконними та скасуванню, а Акт - визнанню недійсним.
5. Крім того, прокурор зазначив, що оскаржувані рішення № 64, 147, якими надано погодження на будівництво Комплексу та виготовлення свідоцтва про право власності на майно, ґрунтуються на згаданому незаконному Акті, а тому вони також підлягають визнанню незаконними та скасуванню.
6. Відповідачі заявили клопотання про застосування позовної давності до заявлених вимог, а прокурор проти її застосування заперечив.
Фактичні обставини справи, установлені судами
7. 11 квітня 2003 року між Райдержадміністрацією (орендодавець) та ТОВ "Домінвест" (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 0,50 га, розташованої на території Сільради за межами населеного пункту, строком дії до 11 квітня 2028 року.
8. 20 вересня 2005 року між Райдержадміністрацією (орендодавець) та ТОВ "Домінвест" (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки лісового фонду загальною площею 1,4 га, розташованої у 29-му кварталі Богунського лісництва Житомирського району Житомирської області, строком дії 25 років.
9. 19 квітня 2007 року виконавчий комітет Сільради ухвалив рішення № 64, яким погодив будівництво Комплексу за адресою: 29-й квартал, Богунське лісництво, Житомирський район, Житомирська область.
10. 04 червня 2007 року Інспекція надала ТОВ "Домінвест" дозвіл на виконання будівельних робіт щодо будівництва Комплексу на території Сільради.
11. 08 червня 2007 року Райдержадміністрація прийняла розпорядження № 544, яким створила державну приймальну комісію з прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом Комплексу.
12. 27 липня 2007 року державна приймальна комісія склала та підписала акт про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом Комплексу.
13. 13 серпня 2007 року Райдержадміністрація прийняла розпорядження № 791 про затвердження Акта щодо прийняття в експлуатацію Комплексу, збудованого замовником - ТОВ "Домінвест" за робочим проектом, площею забудови 405,25 кв. м, потужністю 50 чоловік на зміну, вартістю введених фондів 444,3 тис. грн, у с. Кам`янка, 29-й квартал Богунського лісництва.
14. ТОВ "Домінвест" звернулося до Сільради із заявою про надання дозволу на оформлення права власності на Комплекс.
15. 20 вересня 2007 року виконавчий комітет Сільради ухвалив рішення № 147, яким погодив виготовлення свідоцтва про право власності на Комплекс та рекомендував заявнику звернутися в Житомирське обласне бюро технічної інвентаризації для виготовлення свідоцтва про право власності.
16. 17 червня 2009 року ДП "Житомирське лісове господарство",Богунське лісництво, Управління на підставі розпорядження Райдержадміністрації № 354 від 12 травня 2006 року видало державний акт серії ЯЯ № 078276 на право постійного користування земельною ділянкою № 1 площею 374,0825 га, розташованою на території Сільради, для ведення лісового господарства.
17. Прокуратурою Житомирського району із залученням контролюючих органів у 2012 році проведено перевірку дотримання вимог чинного законодавства при прийнятті розпоряджень № 544, 791, рішення № 147, якою встановлено перевищення Райдержадміністрацією повноважень при прийнятті оспорюваних розпоряджень.
18. На підставі оспорюваних прокурором розпоряджень, рішень, акта у вересні 2013 року за ТОВ "Домінвест" зареєстровано право власності на об`єкти нерухомого майна, що розташовані за адресою: Житомирська область, Житомирський район, Сільрада, Богунське лісництво, 29-й квартал.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
19. Господарський суд Житомирської області ухвалою від 10 листопада 2016 року на підставі пункту 1 частини першої статті 80 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) у редакції, чинній на момент постановлення ухвали, припинив провадження у справі. Суд дійшов висновку, що спір у цій справі не підлягає вирішенню в господарських судах, а за предметом та субʼєктним складом підвідомчий адміністративним судам.
20. Рівненський апеляційний господарський суд постановою від 14 грудня 2016 року, залишеною без змін постановою Вищого господарського суду України від 01 березня 2017 року, скасував ухвалу про припинення провадження у справі, а справу передав на розгляд Господарському суду Житомирської області. Суди вказали про те, що спір у цій справі підлягає вирішенню в господарських судах.
21. За наслідком розгляду справи по суті Господарський суд Житомирської області рішенням від 14 грудня 2017 року у задоволенні позову відмовив повністю.
22. Рішення мотивовано тим, що оспорювані розпорядження № 544, 791 прийняті з порушенням вимог Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом обʼєктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2004 року № 1243, а Райдержадміністрація перевищила свої повноваження. При цьому суд першої інстанції, встановивши пропуск прокурором позовної давності, відмовив у позові з цих підстав.
23. Рівненський апеляційний господарський суд постановою від 07 червня 2018 року рішення Господарського суду Житомирської області від 14 грудня 2017 року скасував та ухвалив нове рішення, яким:
23.1. Закрив провадження у справі (пункт 1 частини першої статті 231 ГПК України) в частині позовних вимог прокурора в інтересах держави в особі:
- Управління до Райдержадміністраціїпро визнання незаконними та скасування розпоряджень № 544, 791, визнання Акта недійсним;
- Управління до Сільради про визнання незаконними та скасування рішення № 147;
- Інспекції, Облдержадміністрації, ДП "Житомирське лісове господарство", Управління до Райдержадміністрації, Сільради, ТОВ "Домінвест" про визнання незаконним та скасування рішення № 64.
Указав, що спір у цих частинах не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, а належить розглядати в судах адміністративної юрисдикції.
23.2. Залишив позов без розгляду (пункт 3 частини першої статті 226 ГПК України) в частині позовних вимог прокурора в інтересах держави в особі Інспекції, Облдержадміністрації, ДП "Житомирське лісове господарство" до Райдержадміністрації, Сільради, ТОВ "Домінвест" про визнання незаконними та скасування розпоряджень № 544, 791, рішення № 147, визнання Акта недійсним. Зазначив, що у провадженні іншого суду є справа зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, а саме справа Житомирського окружного адміністративного суду № 806/3374/14.
23.3. Відмовив у позові в частині позовних вимог прокурора в інтересах держави в особі Управління до ТОВ "Домінвест" про визнання незаконними та скасування розпоряджень № 544, 791, рішення № 147, визнання Акта недійсним з підстав необґрунтованості позовних вимог.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
24. У червні 2018 року прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування рішення Господарського суду Житомирської області від 14 грудня 2017 року, постанови Рівненського апеляційного господарського суду від 07 червня 2018 року та ухвалення нового рішення про задоволення позову.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
25. Прокурор указав на помилковість висновків суду апеляційної інстанції в частині закриття провадження у справі з огляду на приватноправовий характер спірних відносин та правову позицію, викладену у постановах судів апеляційної та касаційної інстанцій при попередньому розгляді цієї ж справи.
26. Також прокурор зазначив, що в частині залишення позову без розгляду суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права, а саме пункт 2 частини першої статті 81 ГПК України (у редакції до 15 грудня 2017 року) та пункт 3 частини першої статті 226 ГПК України (у редакції після 15 грудня 2017 року). Стверджував, що справа Житомирського окружного адміністративного суду № 806/3374/14 та справа Господарського суду Житомирської області № 906/920/16 не є тотожними.
27. Прокурор також указав, що суд першої інстанції дійшов правильних висновків щодо незаконності введення в експлуатацію завершеного будівництвом Комплексу, однак безпідставно застосував позовну давність до заявлених вимог.
Доводи інших учасників справи
28. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ "Домінвест" просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін, посилаючись на те, що у цій справі відсутній земельний спір, а лише вирішуються питання щодо правомірності здійснення владних управлінських функцій держави в особі відповідного органу, що виключає можливість її розгляду у порядку господарського судочинства.
Рух касаційної скарги
29. Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду ухвалою від 08 серпня 2018 року відкрила касаційне провадженнята на підставічастини шостої статті 302 ГПК України передала справу разом з касаційною скаргою прокурора на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду, оскільки судове рішення оскаржується з підстав порушення правил предметної та субʼєктної юрисдикції.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо визначення юрисдикції
30. Як установлено судами попередніх інстанцій, з позовом у цій справі прокурор звернувся у вересні, а доповнив позовні вимоги у жовтні 2016 року.
31. Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі частково, зазначив, що в судах адміністративної юрисдикції підлягають розгляду позовні вимоги прокурора в інтересах держави в особі: Управління до Райдержадміністраціїта Сільради про визнання незаконними та скасування розпоряджень № 544, 791, рішення № 147, визнання Акта недійсним; Інспекції, Облдержадміністрації, ДП "Житомирське лісове господарство", Управління до Райдержадміністрації, Сільради, ТОВ "Домінвест" про визнання незаконним та скасування рішення № 64.
32. Разом з тим суд апеляційної інстанції не звернув уваги на таке.
33. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є субʼєктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
34. Можна зробити висновок, що юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу субʼєкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
35. Відповідно до положень статті 12 ГПК України у редакції, чинній на момент звернення з цим позовом, судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь субʼєкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
36. Стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на день звернення прокурора до суду у цій справі, визначала, що завданням адміністративного судочинства захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших субʼєктів при здійсненні ними владних управлінських функцій.
37. З урахуванням положень статей 3, 17 цього ж Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із субʼєктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цього субʼєкта, відповідно прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
38. Таким чином, до адміністративної юрисдикції належить справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - субʼєкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
39. Водночас визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність і майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу субʼєкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного субʼєкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії субʼєкта владних повноважень.
40. Питання про те, чи підвідомча господарському суду справа у спорі, що виник із земельних правовідносин, повинно вирішуватися залежно від того, який характер мають спірні правовідносини, тобто чи вони є приватноправовими чи публічно-правовими та чи відповідає склад сторін у справі статті 1 ГПК України у редакції, чинній на момент звернення з відповідним позовом.
41. Індивідуальні акти органів держави або місцевого самоврядування, якими реалізовуються волевиявлення держави або територіальної громади як учасника цивільно-правових відносин і з яких виникають, змінюються, припиняються цивільні права й обовʼязки, не належать до правових актів управління, а спори щодо їх оскарження мають приватноправовий характер, тобто справи у них підвідомчі господарським судам з урахуванням відповідності субʼєктного складу сторін таких правовідносин.